司法调研 | 司法确认程序风险防范机制研究
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文 | 江苏省苏州市吴中区人民法院课题组
司法确认程序因不涉及实体权益争议，加之审查力量、审查时间均有限，通常情况下难以对民事调解协议进行严格的实体审查，但司法确认程序赋予人民调解等调解协议的强制执行力与审判程序无异，这在某种程度上增加了司法确认程序被恶意利用的可能。虽然司法确认程序为此提供了相应的救济渠道，但由此导致的程序空转和救济成本，无疑与司法确认程序追求的高效便捷目标相违背。以民事诉讼程序繁简分流改革试点为契机，江苏省苏州市吴中区人民法院相关课题组调研了司法确认程序可能引发的风险，并在符合制度理性的基础上提出可行的防范机制。
司法确认程序的风险审视
制度所存在的风险往往会通过其运行自发展现出来。因此，观察司法确认程序的运行尤其是救济制度的具体适用，无疑是发现并规避风险的最好方法。课题组通过中国裁判文书网搜索关键词“申请撤销调解确认”，获得236篇相关裁判文书，去除不相关及重复判例后，共有27份裁判文书作为研究样本。
从异议主体视角审视来看，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第三百七十四条第二款规定，确认调解协议案件救济制度的适格异议人为当事人及利害关系人。从这一角度切入，可以让人们了解哪类主体的权益易在确认调解协议案件中，受到侵害。通过统计，27份裁判文书中当事人提出异议的案件数量为5件，占18.5%；利害关系人提出异议的案件数量为22件，占81.5%。可见，在确认调解协议案件中，利害关系人是主要的异议主体。
从裁判结果及理由视角审视样本包含四个方面。
一是在当事人提出异议的5件样本案件中，撤销司法确认的有1件，占20%，理由为调解协议未涉及伤残补偿金事项，可能损害当事人权益；裁定驳回撤销申请的有4件，占80%，不支持的理由包括超过法定异议期间、程序错误、没有违背本意。可见，当事人提出异议的案件中，除非原调解协议内容存在明显错误，否则通常难以获得支持。
二是在利害关系人提出异议的22件样本案件中，裁定撤销司法确认的有16件，占72.7%；驳回的有6件，占27.3%。在利害关系人提出异议的案件中，通常都能获得法院支持，支持理由包括程序错误和虚假调解。在驳回的案件中，是否为利害关系人则为主要的驳回理由。
三是从案件类型视角来看，基于申请撤销调解确认案件基础法律关系的分析，可以看出何种类型的法律关系在司法确认过程中容易产生虚假情形。通过图一、图二的分析，可见借款合同、继承等传统虚假诉讼高发领域的司法确认案件，易出现审查错误的情形。
图一：当事人提出异议案件类型
图二：利害关系人提出异议案件类型
四是从批量案件视角来看，笔者在对236篇裁判文书去重过程中，发现了大量同一当事人在同一时间向同一法院申请大量司法确认案件的情形，部分同类案件甚至达到13件。而这些批量申请司法确认的案件，在异议人提出异议后，最终也都予以了撤销。可见，对于批量申请司法确认的案件，虚假调解的可能性往往更高。
司法确认程序风险的类型分析
通过对数据的分析，笔者认为存在四种类型。
一是非诉纠纷解决机制衔接风险。司法确认程序虽然是由调解协议双方当事人共同向法院申请而启动，但调解协议是在调解员、调解组织等主持下达成的，这就涉及人民调解制度、特邀调解制度等和法院的司法审查制度的衔接问题。通过对样本案例的分析，可以看出相当一部分确认调解协议案件撤销的原因是由于二者衔接上出现了问题，包括管辖错误、调解组织不合法等。例如管辖问题，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）仅规定由调解组织所在地基层人民法院管辖，但调解组织受理的民间纠纷是否应当遵守管辖规则，目前并无法律层面的规定，而《人民调解工作若干规定》第二十一条确立的管辖规则是否被放弃，则意见不一。随着2020年最高人民法院《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》的出台，关于司法确认程序管辖有了新的突破和明确，但具体的管辖确定仍需要各级法院根据具体的制度实施需要进行细化。
二是虚假调解风险。人民调解、特邀调解工作通常是由调解员通过积极说服、疏导等方式促成当事人双方自愿达成纠纷解决方案，调解过程对证据的依赖性不强，甚至可以不要求提交证据。而司法确认程序的对象是经人民调解委员会调解达成的调解协议，法院本身并不审查调解协议作出所依据的事实和理由。换言之，除法律明确规定的财产权利证明等证明材料外，司法确认程序也无须对证据进行审查。因此，不论是在人民调解阶段还是司法确认程序中，有关案件事实的证据审查标准都是相对宽松的。这种灵活便捷的制度安排具有其合目的性的一面，但同时存在伪造证据、虚假调解的风险。在前述因事实错误而撤销的样本案例中，并不存在财产权利证明等证明材料的审查错误，出现的问题主要是由于调解协议作出所依据的基础证据是不真实或不完整的。通过样本实例以及前述分析可以看出，虽然司法确认程序针对的是无争议的调解协议，进入司法确认程序的案件不存在权益争议，但不可否认的是，司法确认的前一阶段调解过程，是因当事人存在争议而启动的。所以，司法确认的根本目的仍可以说是为纠纷解决多元化提供制度供给，属于多元解纷机制的一环。因此，虚假诉讼防范制度在司法确认程序中同样有适用的余地，甚至较之诉讼程序更需要重点防范。
三是审查标准失衡风险。《民事诉讼法》将确认调解协议案件置于特别程序章节当中似乎已宣示其非诉程序的性质，但对于调解协议的司法审查，仅笼统以是否“符合法律规定”作为审查标准，并未明确究竟是形式审查还是实质审查。对此，《民诉法解释》第三百六十条反向列举了数项审查标准，并设置了兜底条款。对比仲裁裁决撤销的标准，司法确认中的这几项审查标准显然更偏重实体审查。并且，为了确认调解协议是否基于双方真实意思，《民诉法解释》第三百五十八条还要求司法审查时应通知双方当时人共同到场核实，并可要求当事人限期补充陈述或证据材料。显然，按照现行法律和司法解释的规定，确认调解协议案件的审查标准已经不是简单的形式审查。司法确认程序虽然被纳入到非讼程序中，但并不意味着只适用非讼法理审理，而是需要在审理中交错适用非讼法理与诉讼法理。这种诉讼法理和非诉法理交错适用必然带来的问题是，二者之间的度应当如何把握。
应当说，实质审查确实有助于防止案件错误，也能够为调解协议获得强制执行力提供正当性依据。但如果完全按照诉讼程序或诉讼法理的要求进行实质性审查，无疑将背离司法确认所追求的高效便捷的制度目的。并且，司法确认案件中通常只有一名法官审理，且需要在立案之日起三十日内审结。如此有限的审查力量和审查时间难以支撑实质审查的要求。因此，司法确认程序只可能是有限度的实质审查，而具体尺度目前并无明确规定。这一尺度如果能够准确把握，司法确认程序才能够按照制度设计初衷持续运作。如果把握错误，则可能导致法官或当事人集体抗拒或消极适用。
四是司法责任风险。近年来，司法责任制改革作为全面深化司法体制改革的“牛鼻子”，最高人民法院已陆续下发了多个文件进行全面部署，办案责任和办案风险都随之加重。根据前面的分析可以看到，司法确认程序虽然不具有争讼性，但其潜在的风险并不亚于诉讼程序，甚至由于司法确认程序灵活便捷的特征，这种风险将会被进一步放大，且某种程度上也是难以控制的。出于裁判者的理性选择，如果这一风险不能被有效控制，法院要么不愿意适用司法确认程序，要么按照诉讼程序的要求严格进行实质审查，或是将诉讼程序中已完成调解工作的案件转入司法确认程序，这些无疑都将导致司法确认程序无法有效运行。
司法确认程序风险防范
机制的构建与优化
针对上述问题，笔者就司法确认程序风险防范机制的构建与优化提出如下建议：
首先，建立一站式司法确认机制，优化诉调联动。司法确认制度通过程序的转换赋予调解协议以强制执行力，为调解制度发挥解纷功能提供了有效的制度保障。但不可否认的是，调解组织等非诉讼解纷组织的发展并不完善，且调解组织调解能力的不足又势必影响到司法确认制度的有效实施。因此，畅通诉前调解与司法确认衔接机制，建立一站式司法确认机制，设立“非诉讼服务中心”，推动人民调解、特邀调解等与司法确认程序之间的有效联动，是推动诉前调解发展，健全和完善多元化纠纷解决机制，规避司法确认程序风险的必要举措。
一站式司法确认机制主要是指案件受理、调解、司法确认等各环节的无缝对接，并由法官对达成的调解协议进行预审查的机制。具体包括以下内容：在基层法院设立人民调解窗口或建立专门的司法附设纠纷解决机构，保证司法确认的各项手续能够一站式办理；开通绿色通道，保证司法确认各环节能够顺畅运行；法官提前介入审查，保证达成的调解协议符合司法确认的要求。该机制能够切实发挥人民调解的功能，避免当事人增加诉累。而法官的提前介入，也能够第一时间纠正调解协议的各项问题，并可使审查法官最快速地了解案情，为后续正式的司法审查作好准备，最大限度避免法院承担司法确认错误的后果。
此外，一站式司法确认机制并不会导致人民调解演变为司法调解，也不会增加法官负担。在一站式司法确认过程中，审查法官只需关心最终达成的调解协议是否符合规定。虽然审查环节提前了，但其充当的仍然是裁判者的角色，协调工作还是由调解组织完成。而且，预先审查的工作成果可以通过适当的程序转换作为后续审查的依据，不会出现重复审查。
其次，建立要素区分审查程序，防范虚假调解。近年来，司法实践对虚假诉讼的防范和查处已有较为成熟的经验。司法确认制度虽然属于非诉程序，但其面临的虚假确认风险以及纠错成本并不低于诉讼程序。因此，在司法确认程序的框架内，可以适当吸收虚假诉讼防范的有效经验。
一方面，明确区分审查程序——虚假调解审查触发机制。从《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》第二条、第四条的规定可以看出，虚假诉讼主要通过常见类型及行为特征的方式进行初次识别。如存在虚假嫌疑的，则应进一步加大证据审查力度。目前来看，这一识别方式虽有不足，但在虚假行为预警上仍是最优选择。具体到司法确认中，当存在以下情形时，应当启动虚假调解审查机制：
一是类型识别。虚假诉讼高发领域并不会因为其适用的程序不同而改变。因此，对于已经为诉讼程序确认为虚假诉讼的高发领域，在司法确认程序中应当采取同等的防范措施，否则司法确认程序极有可能被那些无法通过诉讼程序达到目的的人所利用。结合样本案例的审视，笔者发现，在司法确认程序中，民间借贷、离婚析产、以物抵债等依旧是虚假诉讼高发领域。
二是行为特征识别。虚假诉讼或非诉行为，由于其行为本身的虚假性，必然会在诉讼或非诉过程中呈现出一定的特征。就司法确认程序而言，这些特征可以表现为申请人之间存在共同利益关系、调解协议所涉标的与申请人自身经济状况严重不符、调解协议内容明显不合常理、案件证据明显不足仍主动达成调解协议等。此外，从样本案例的审视情况来看，以下情形亦是虚假调解所可能表现出来的特征：明显缺乏履行能力、款项支付一方存在待分配的财产、同时存在多起相关案件等。
另一方面，明确审查标准和确认尺度。要素式审判对民商事简易案件优质高效处理具有较好的效果。司法确认程序针对的是无争议的调解协议，通常情况下法律关系清晰且没有争议，较为契合要素式审判的要求。另外，正由于司法确认程序没有争议事实，法官在对调解协议进行司法审查时，往往无所适从，极易出现宽严不适当的现象。“要素式审判法”提供的要素表为司法审查提供了基本的标准和尺度，有利于缓解司法确认程序中形式审查与实质审查之间的内在紧张关系。
对于没有启动虚假调解审查机制情形的司法确认，按照《民诉法解释》第三百五十六条规定的通常要素进行形式审查即可。当虚假调解审查机制被触发后，则应当按照相应类型的案件，对照要素表进行实质审查。要素表可以根据所属类型案件分别设计应着重审查的要素。需要说明的是，上述有关防范虚假调解的措施，仅是有限度地针对虚假调解行为所设置，没有增设任何超出诉讼程序的负担，其相较于诉讼程序的制度优势没有任何减损。相反，确保司法确认程序不被恶意利用、虚假利用，也更能为调解协议经由该程序获得强制执行力提供正当性依据，司法确认制度由此才更具生命力。
再次，设立申请人承诺制度及对虚假调解申请司法确认的制裁制度。最高人民法院2009年印发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第22条曾对申请人承诺制度进行了较为明确的规定，但后续的法律和司法解释均不再规定这一制度。这在某种程度上对法官提出了更加审慎的审查要求，同时降低了虚假调解行为被查处的责任，不利于防范虚假调解的发生。此外，民事诉讼法中对妨害民事诉讼的强制措施针对的是诉讼程序，对虚假非诉行为并没有明确的制裁措施。而《最高人民法院、最高人民检察院关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第三款，也仅规定了申请执行基于捏造的事实作出的仲裁裁决、公证债权文书这两类具有强制执行力的文书可作为虚假诉讼罪入罪的行为，司法确认文书尚未纳入其中。可见，司法调解行为的制裁措施在法律层面上尚处于缺位状态。这种制度缺位大大降低了虚假调解行为的成本，无疑是投机者所偏好的。因此，有必要尽快完善相关立法，防止司法确认程序被不当利用。
（课题组成员：张峥嵘 赵纯碧）
本期封面及目录
《中国审判》杂志2020年第20期
中国审判新闻半月刊·总第258期
编辑/孙敏