关于“责令关闭”环境行政处罚适用和执行问题的探讨

环境保护宣传周

2021年 第50期

#《大气污染防治法》#《省大气条例》#环境行政处罚

黎 淼

中熙律师事务所

环境资源业务部

环境行政处罚当中，有不少责令关闭的情形。但如何适用和执行关闭，目前实践中还存在一些争议。

目前法律法规关于“责令关闭”的

几种适用分类

依据《环境行政处罚办法》第十条，“责令关闭”被认定为行政处罚的一种，如何适用应依据具体法律法规规定。就基层执法层面来看，具体分为三类：

(一) 基层生态环境局可迳行作出“责令关闭”决定。

此种情况，一般法条会直接规定为职能部门职责。

例1，《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款规定：“违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼 层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款”。

例2，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第二十八条规定：“……由县级以上人民政府生态环境主管部门责令停业、关闭，没收违法所得，并处5万元以上50万元以下的罚款”。

(二) 基层生态环境局作出“责令关闭”决定，但需报请同级人民政府批准。

此种情况，一般法条会规定“……报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。

例如，《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条规定：“情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。具体做法是由职能部门作出关闭决定并批同级人民政府批准，政府批准意见应当作为证据对行政相对当事人告知并呈现。

(三) 基层生态环境局报请同级政府，由政府作出“责令关闭”决定。

此种情况，一般法条规定“ ……由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”或“ .....由所在地的市、县人民政府责令关闭”。

例1,《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定：“……由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”。

例2 ,《中华人民共和国水污染防治法》第八十七条规定：“……由所在地的市、县人民政府责令关闭。”

具体做法则是由职能部门向同级人民政府内部呈交申请并提交全部证据材料，由政府作出相应的关闭决定。

对标国际，审慎适用关闭处罚

在环境行政处罚中，责令关闭是对行政相对人生产经营资格的剥夺，性质较为严重，考虑到当前对优化营商环境的重视，生态环境部门实施关闭处罚前，应当平衡当事人重大权益和社会公共利益、经济效益和环境效益，审慎适用。

1、适用效用比较原则来判断是否应当予以关闭

“效用比较”将生产者生产活动的社会经济效用或价值与污染受害者的社会经济效用或价值的比较作为法律评判的依据，如果前者大于后者，则该生产活动就不应被禁止或取缔。该方法容易量化计算，可操作性强，可以达到环境资源利用的最大效益，生态环境部门在考虑是否需要作出关闭处罚时可予以借鉴。

比如，未配套建设专用烟道的商住综合楼内开办产生油烟的餐饮服务项目，产生的油烟影响了楼上住户的生活，如果这个餐厅是的附近居民的主要就餐点，且餐厅对油烟进行了合理的处理，能够实现高空达标排放等，那么，该餐厅就不应被责令关闭。《广东省大气污染防治条例》第六十一条第三款关于加装专用烟道的规定，实际上就给了在未配套设立专用烟道的商住综合楼开办餐厅的企业一线生机。

但实际执法过程中，我们会发现企业愿意改正，加装烟道进行高空排放，但有居民群体阻止加装，意图让企业被关闭。这种做法实际上相当于阻止企业对违法行为进行改正，应当被阻止，如果企业能够证明自己有改正意愿而被阻止改正的证据，职能部门不应当轻易动用关闭的处罚措施，并建议企业寻求别的职能部门帮助如当地派出所，协助自己的合法改正行为不被他人非法阻拦。

2、参照忍受限度论来判断是否达到需要关闭的程度

忍受限度论，是二战之后日本公害法学中出现的关于处理相邻关系中污染环境妨碍生活纠纷的新理论。根据这一理论，相邻关系中的生活妨碍，如属应该忍受的范围，对方不负责任；超出应该忍受的范围，加害人的行为即具有违法性，应负相应责任。是否超过忍受限度，应依被害人、加害人及双方当事人诸方面的具体情况综合判断。

生态环境部门可以考虑将这个理论运用到行政处罚当中，如果排污企业严重影响居民正常生活，超出大部分人忍受范围，如引发了群众激烈投诉，依法直接责令关闭，如果只是超出少部分人的忍受限度，且当事人主动采取措施整改、减少环境污染的，可以考虑不予关闭。

但这种情况最关键的是证据的取证与判断，要有科学合理的取证方案、手段与相应的民意调查数据，当这个数据结果与过程均合法、科学、合理，职能部门对于是否关闭应大胆运用，不必顾虑太多。

关于基层生态环境局作出“责令关闭”决定，

该如何执行的问题

鉴于现行法律法规尚未对“关闭”的范围和性质作明确定义，我们可以参照实践经验及相关学术文章来探讨执行问题。

1、申请执行前行为保全，由法院作出环境保护禁止令

由于生态环境局没有强制执行权，作出关闭的决定后，需要申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，申请人民法院强制执行的前提是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不履行行政决定。

所以生态环境局作出关闭决定后，如果当事人不主动履行，则至少需要六个月才能申请强制执行。倘若当事人提起复议或诉讼，则需要经过更长时间。

为了及时制止污染行为，防止污染扩大，生态环境部门作出责令关闭决定后，可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条的规定申请执行前行为保全，由法院裁定被申请人停止经营。

近日，深圳一家湘菜馆由于未配套设立专用烟道，以致油烟直接排放小区造成了扰民，深圳市龙岗区人民法院环境资源法庭开庭审理及调查后，发出了深圳首张环境保护禁止令，取得了良好的效果。

当然，考虑到当前对优化营商环境的重视，环境保护禁止令还是应当扬长避短、审慎适用，至少要严格审核职能部门的关闭决定是否符合前述原则且确有必要。

2、兼顾环境民生，推动被处罚企业升级转型

近年来，由于设立餐饮企业取消了环保前置的审批环节，很多餐饮行业经营者拿到工商证照后，往往忽略了所须配套的环保条件和设施，故存在选址不当、油烟直排等污染扰民问题。

餐饮油烟污染环境，影响居民正常生活；但关停经营点，餐饮经营者就业、老百姓就餐又成了难题。实施关闭的环境行政处罚，既要满足人民群众对改善环境空气质量、营造良好生活环境的诉求，也要考虑人们对餐饮业的实际需求。

若是一刀切地关闭选址不当的餐饮企业，枉顾其面临的前期投入大成本收不回、租期未到押金受损失、员工遣散费用等诸多问题，既不符合处罚与教育相结合的原则，也不适应优化营商环境政策的要求。

对此，生态环境部门在严格执法的同时，可以参照合肥市城管局的做法，积极引导企业转型，帮助被关停的餐饮业业主稳定过渡。比如联合街道、社区等基层行政力量，推动餐饮业经营户转变经营业态，帮助业主、尤其是下岗人员再就业，并将其优先纳入就业技能培训对象等。

3、开展执行听证，保障各方权益

在环境行政处罚中，责令关闭是对行政相对人生产经营资格的剥夺，性质较为严重，涉及当事人重大权益或重要公共利益。

法院受理此类非诉执行案件后，可以考虑组成合议庭进行听证审查，并邀请社区居民代表以及本级人大代表进行旁听，在综合听取当事人及相关代表意见的基础上作出裁定。这样不仅有利于督促行政机关依法行政，保障当事人一方合法权益，更有利于维护社会公众的环境利益。

2021年2月5日，深圳市龙岗区人民法院就通过执行听证，作出了准予执行生态环境部门关于予以关闭该餐厅的行政处罚决定的裁定，达到了良好的社会效果。

结   语

环境行政处罚属于违法后监督，很多情况下，如果能够做好前端指导和防范，就无需走到责令关闭这一步。比如在未配套专用烟道的商住综合楼开办产生油烟的餐饮服务项目，在深圳并非个例，既有建筑物本身存在缺陷以及此前物业管理不到位等原因，也有商事登记不会对营业场所的合规风险作实质审查与提示等因素。

虽说现在监管大势是轻审批重监管，但如果完全取消准入门槛且不给予必要的提示与引导，很难避免后续缺少监管依据或因环境执法导致企业投资损失的问题。因此建议应该设立职能部门联动智慧系统，例如，在商事登记申请时会自动弹跳出相关提示、警示或指引，让登记主体有足够的环保合规意识，提前避免开办的环保风险。

而针对既成事实在适用责令关闭这一行政处罚时，一方面生态环境部门要审慎周全，另一方面法院在执行过程也要综合考虑环境效益和社会效益，尽可能地实现双赢。

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作者：黎   淼