叶裕民等：基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析:以英国为鉴
基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析:
以英国为鉴
叶裕民1 戚 斌1 于 立2
作者单位：
1 中国人民大学公共管理学院；
2 Geography and Planning，Cardiff University
原文刊发：
《中国农村经济》2018年第3期
一、本文研究背景与目的
改革开放以来，集中资源发展城市的战略保证了中国城市化进程的快速推进，但随之而来的是城乡差距逐渐拉大，乡村问题开始显现。党的十九大提出，中国新时代的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是乡村发展不充分，乡村发展与进步迫在眉睫。为应对城乡发展不平衡和乡村发展不充分的问题，政府持续加大强农惠农富农政策力度，扎实推进农业现代化和新农村建设，实施乡村振兴战略。尽管中国政府部门高度关注乡村发展战略，但是，中国乡村发展始终步履维艰，难以摆脱城乡发展失调的桎梏，特别是乡村快速变迁与发展乏力共存的问题，一直是乡村规划和建设中难以攻克之处。本文拟在借鉴英国城乡关系和乡村发展模式的基础上，从土地管制视角切入，分析中英两国乡村发展政策选择的异同，解析中国乡村发展困境的内在原因，并对其逻辑进行解释，最终在中国政策框架下提出可行的建议。
二、中英两国城市化进程比较——近似的道路选择
中英两国在城市化初期选择了类似的发展模式，这也使两国面临较为类似的城市化问题。其中，城乡矛盾愈演愈烈，乡村发展滞后问题尤为突出。中英两国在应对乡村发展滞后问题上具有相似性，都是以乡村规划为调控手段，以政策促进乡村进步与发展。乡村规划是政府优化乡村地区资源配置的重要手段，而土地作为乡村发展空间载体的直接抓手，始终是规划政策的具体实施对象。其中，农地与建设用地又直接关系到乡村地区产业发展，因此是乡村土地中最为关键的部分，自然也成为政策制定中重点关注的领域。
尽管中英两国都以乡村规划的手段应对乡村发展滞后的问题，但采取的策略却有所不同。中国在快速城市化背景下，为避免城乡差距拉大，对乡村提出快速发展的要求，造成中国乡村发展过度追求经济效益，对社会效益和文化多样性挖掘不足。同时，国家对土地指标的刚性管控和城乡建设用地增减挂钩制度又将城市的快速扩张建立在缩减乡村发展用地之上，造成乡村不得不用城市规划的理念在有限的土地上寻求效益最大化。针对此，政府提出培育乡村发展新动能，希望以此实现中国乡村的复兴和文化的传承，通过实施乡村振兴战略，打造人与自然和谐共生发展新格局。反观英国，在乡村发展中体现出较高的自由裁量权和较为丰富的发展形态。英国乡村地区的发展不与城市发展挂钩。一方面，乡村地区不必紧跟城市快速发展的步伐，可以追求田园风光与生态和谐；另一方面，城市扩张不以缩减乡村建设用地为代价，乡村拥有较为充足的发展用地。这虽然造成英国乡村发展速度较慢，却较好地保留了乡村形态，形成了以田园风光和自然景观为特征的乡村空间。
三、中英两国在乡村发展中土地政策的异同
中国与英国具有不同的制度环境和空间形态，在不同的发展诉求下采取针对性的乡村土地政策。虽然发展背景不同，但是两国在农地保护上的方向选择极其相似，不过在建设用地利用上产生了截然不同的政策选择，形成了不同的乡村发展模式。
（一）中英两国在农地保护上方向选择的一致性
英国在乡村耕地保护中的政策体现出阶段性，具有明显的问题导向，从严格保护耕地逐步转向耕地保护与休闲娱乐并举。中国正处于对乡村耕地实行严格保护的阶段，并在保护中寻求多样化发展。
对比中英两国的做法可以发现，在充分认识农业发展对国家粮食安全重要性的情况下，严格的耕地保护被一以贯之，两国对耕地保护采取了相同的态度。除此还可以看到，受制于城市化发展的阶段性，中国正在经历英国20世纪70年代对乡村多样性要求和对自然景观追求的过程。因此，对于中国而言，在对乡村历史文化保护和乡村发展多样化的要求下，继续对耕地实施强有力的保护是极有必要且完全符合现实需求的。
（二）中英两国在乡村建设用地利用上不同的路径选择
英国乡村建设用地利用以巩固与增加乡村用地为方向。虽然英国实行严格的土地用途管制，但并不存在城乡建设用地的统一指标，即城市建设用地的增加不以乡村建设用地的减少为代价。
中国乡村建设用地存在向城市供给的倾向。中国的建设用地由土地利用总体规划自上而下地分配指标而定，因此，城乡建设用地总量限定，具有极大的刚性。城乡建设用地增减挂钩成为优化配置城乡土地的重要手段，解决了城市发展“缺地”和乡村发展“缺钱”的两难问题，但同时也造成了乡村建设用地向城市输送的结果。
（三）不同的乡村土地政策导致中英乡村发展轨迹不同
在不同的乡村土地政策影响下，中国与英国的乡村发展步入截然不同的轨道。总体而言，英国乡村发展速度较缓，但注重乡村空间质量营造。中国乡村发展速度较快但质量不高，甚至出现“无发展的增长”（黄宗智，2000；许颜杰、马维鸽，2008）。中国乡村内生性发展乏力的问题已引起高度关注，如何改“输血”为“造血”，已成为中国乡村发展急需解决的问题。
四、中国乡村发展乏力的逻辑解释
中国乡村发展进入快速增长但发展不良的怪圈之中，两者看似矛盾，但存在内在联系。这种“无发展的增长”是政治目标下的被动式快速增长与乡村生产资料的减少共同作用造成的。中国为了构建和谐社会、维护基层稳定，外部强有力的政治推动强制要求乡村紧跟城市发展速率，但乡村的生产资料又在快速城市化中逐渐流失，最终导致乡村发展步履蹒跚，始终缺乏内生动力。
中国乡村快速增长中具有不可排除的政治因素，政治要求是乡村快速发展不可忽视的动力。不可否认，在城市化进程中，乡村在基础设施建设和均等化公共服务提供方面，得到了长足发展。但是，乡村发展仍然无法摆脱政治因素的限制。在快速推进城市化的同时，政府不能坐视城乡差距拉大而不顾，必须拉动乡村的快速增长。通过在时间轴上观察农民收入水平、农村农户固定资产投资两个指标变化与关键政策出台时间之间的关系可以发现，乡村的快速增长确是政治干预和应对城乡差距拉大的结果。
建设用地增减挂钩导致城乡剪刀差中城市对乡村生产资料的剥夺，造成了中国乡村的发展不良。城乡之间的剪刀差不可避免，这是由不同的劳动生产率决定的，但是在中英两国的表现形式存在巨大差异。英国的城乡剪刀差体现为对产品附加值的剥夺，即低附加值的农产品进入城市系统，被加工成具有高附加值的产品。中国的城乡剪刀差体现在产品和土地上，属于产品附加值与生产资料的双重剥夺。在产品附加值由乡村流入城市的同时，还通过城乡建设用地增减挂钩的方式，将乡村生产资料转移到城市。
五、英国乡村发展经验的借鉴及政策建议
借鉴英国乡村发展的经历，乡村保留生产资料对于可持续发展具有重要作用。中国未来乡村发展不可能只局限于农业，多元化的乡村发展道路已初见端倪。在十九大报告明确提出促进一二三产业融合发展，实施乡村振兴战略的时代背景下，本文提出探索乡村之间的建设用地增减挂钩模式，推进乡村良性集并，保留乡村生产资料，激发乡村活力。在此基础上，建构起实现乡村之间建设用地增减挂钩的制度保障，提出以明确的土地产权制度为前提，以交易平台和分成机制为基础，以矛盾纠纷协调机制为保障，在关注并区别对待历史文化名村等具备保护价值的特殊乡村地区的情况下，通过乡村建设用地增减挂钩的形式，战略性地保留乡村发展用地，为乡村价值的显现打下基础，实现乡村的振兴。