海南自贸港建设背景下，房地产控规修编等行政法律风险和救济 上
作者：廖晖 陈挺
从2018年4月11日中共中央、国务院颁布《关于支持海南全面深化改革开发的指导性意见》到2020年印发《海南自由贸易港建设总体方案》，海南为“避免出现2010年国际旅游岛的房价翻倍上涨”的过热局面，一直在加强房地产调控，以探索符合中国特色自贸港建设的房地产经营调控方略。
在作者撰写的《海南自由贸易港建设总体方案背景下，房地产调控及开发经营常见行政法律风险和救济（上）》和《海南自由贸易港建设总体方案背景下，房地产调控及开发经营常见行政法律风险和救济（下）》的一文中，已经对开发商常面临的行政法律风险（诸如“没有取得土地使用权证的开发建设、项目被罚没、罚款”“未依法环境影响审批的开发建设”“未取得规划许可或未按照规划许可建设、项目被拆除、罚没、罚款”“侵占生态红线”“侵占海岸带保护范围”）等进行了专门介绍，现就土地利用总体规划、城市总体规划、城市分区规划、控制性详细规划等规划位阶、调规修编的新型行政法律风险和救济进行专篇介绍。
一、土地利用总体规划、城市总体规划、城市分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划、海南多规合一的介绍
1、土地利用总体规划
土地利用总体规划是实施土地用途管制的重要依据。根据《土地利用总体规划管理办法》的要求，城乡建设、区域发展、基础设施建设、产业发展、生态环境保护、矿产资源勘查开发等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源主管部门具体承办。据此，城市总体规划应当按照土地利用总体规划进行城市空间资源调控，土地利用活动必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。
2、城市总体规划、城市分区规划
城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设的规划依据，具体分为总体规划和详细规划两个阶段，其中城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。
此外，大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划，城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。
3、控制性详细规划和修建性详细规划
城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。控制性详细规划确定各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等强制性内容。控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制，这是房地产企业拿地、土地合作开发、受让时重点关注的内容。
修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及城乡规划主管部门提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。根据《海南城乡规划法》第17条规定，建设单位应当编制修建性详细规划的建设项目范围，由市、县、自治县人民政府根据本地区实际确定，换言之，修建性详细规划可以由建设单位编制，但修建性详细规划应当符合控制性详细规划。
4、海南多规合一
通过上述介绍，我国存在经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等多重规划，由于缺乏统一标准，缺乏各规划的横向衔接，经常一宗土地上有各种规划打架。2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点，以实现发展目标、空间布局、土地管制、生态约束的“四统一”。
多规合一的成果是新的城市总体规划，2018年12月海南省除海口、三亚之外的各市县总体规划（空间类2015-2030年）已经海南省人民政府批准同意施行。随着海口、三亚的总体规划获批，海南通过“多规合一”改革在统一坐标体系、基础数据、规划年限、用地分类标准和成果要求的基础上，统筹整合了主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区规划等六类空间性规划，梳理并化解耕地、林地、建设用地之间的规划矛盾，确保了地类规划属性的唯一性，基本形成省和市县联动的空间规划管理体系。
二、控制性详细规划及调整对房地产调控的影响
根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的规定，控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。控制性详细规划影响贯穿房地产企业从拿地、到取得用地规划许可、方案设计的规划许可、及竣工后的规划和实验收等全流程，具体为：
1、控制性详细规划的规划条件应当纳入土地出让合同
根据《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。
2、开发商签署土地使用权出让合同后需要办理建设用地规划许可证
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回。
3、开发商需要根据控规进行方案设计、并办理建设工程规划许可证
在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。
4、项目建设中，规划条件不得擅自变更、不得和控规冲突
建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。
5、项目竣工后，需办理建设工程规划核实
建设工程竣工后，建设单位应当持建设工程竣工测绘报告等材料，向规划许可证发放机关申请办理规划核实手续；经核实符合建设工程规划许可证要求的，许可证发放机关应当出具建设工程规划核实证明。未经核实或者经核实不符合建设工程规划许可证要求的，建设单位或者个人不得组织竣工验收。
三、海南各市县当前进行控制性详细规划修编的背景及修规必要性理由列举
根据《海南城乡规划条例》第五十九条：“（一）因城市、镇、乡、旅游度假区、产业园区总体规划发生变化，需要修改的；（二）实施国家、省重点工程需要修改的；（三）实施市、县、自治县重点基础设施和公共服务设施、防灾减灾工程等民生工程建设需要修改的”，编制机关方可对控制性详细规划进行修改。这就是《城乡规划法》关于“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证”的修规必要性论证的法定要求。海南各市县当前修编的必要性理由主要有以下几种（房地产企业宜根据自己的项目位置，查找是否在第2、3、4理由的范围之内）：
- 当前，海南各市县总体规划（空间类2015-2030年）已经发生了总体规划变化，这是修规必要性的主要理由。
- 2018年7月11日，海南省规划委员会召开了《省级重点产业园区规划编制工作推进会》、将海南全省涉及海口、三亚、各市县的包括三亚海棠湾、海南生态软件园等共六类27个省级重点产业园（详见海南全省六类27个省级重点产业园名录）作为“产业区总体规划和控制性详细规划修编”先导、并确定了开展城镇、村庄、旅游度假区总规和控规编制（修编）的工作计划，这是当前控规修编的第二大理由。
- 2018年4月3日，海南省人大常务委员会作出《加强重点规划控制区规划管理的决定》，将海岸带、海岛、围填海区域、生态环境敏感的城镇、旅游度假区、产业园等涉及全省各市县共计36个重要规划控制区（涉及海口、三亚主城区，各市县临海项目，具体详见海南省重要规划控制区名录）列入编制和实施控制区总体规划、控制性详细规划区域，这是当前控规修编的第三大理由。
- 针对2018年中央环保督察对万宁日月湾、三亚凤凰岛、海口如意岛、南海明珠人工岛和葫芦岛等项目全面开展执法检查，海南省制定《贯彻落实海洋督察反馈意见整改方案》（具体项目详见该整改方案），对相关围海造地项目采取了“去住宅化”，降低房地产比例，这也是当前控规修编的第四大理由。
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下篇预告：本篇文章在综合针对海南自贸港大环境下的土地利用总体规划、城市总体规划、城市分区规划、控制性详细规划等规划位阶、调规修编的新型行政法律风险进行介绍后，下篇笔者将结合实务操作就如何应对此类行政风险及如何最大程度减少开发企业损失进行着重介绍。
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