论述中国地方官制的演变【2021南开大学】
论述中国地方官制的演变
西周实行分封制，其地方长官为诸侯与大夫两级。诸侯封地称国，大夫封地称邑。春秋时期，随着兼并战争和国土的开发，县出现了。春秋时期邑和县的长官，鲁、卫称宰，晋称大夫，楚称令尹。也有的称公或尹等。迨至战国，各国普遍实行郡、县两级管理，一般称郡的长官为守，县的长官为令。郡主要掌军事，县主要掌民政。
秦汉是典型的郡、县制。万户以上的县，长官称令；万户以下的县，长官称长。县有县丞，助理县政；有县尉，掌管治安。郡的长官称郡守，主要管民政。另有都尉，掌军事；有督御史，掌监察，简称“监”；有郡丞，为郡守之佐贰。汉代郡守改称太守，其属官又增加了督邮、主簿等。督邮监察所属各县官吏的功过，主簿掌管文书簿籍。京师所在的郡，秦置内史为长官，西汉分为京兆尹、左冯翊、右扶风，称为“三辅”。其长官也分别以京兆尹、左冯翊、右扶风名之，地位相当于郡太守。其下也辖属县。东汉京师所在地置河南尹。汉代和郡平行的还有“国”，为皇族子弟的封地。而公主所食则称“邑”，邑是县级。国的行政长官初称丞相，景帝时改为相，由中央派遣，地位与郡守相当，都是二千石的官（月俸120斛），故有“郡国守相”之称。郡之上，汉武帝时开始置十三个刺史部，以为监察区，称为州或部。每州设刺史一人，京师所在州则置司隶校尉。刺史本义是替朝廷往各处刺探，故其级别不高（秩六百石），但权力却很大。其属员有别驾从事史、治中从事史等。别驾随刺史出行，治中主众曹文书。成帝时，改刺史为“牧”，秩两千石。东汉末，州牧都掌兵权，并成为一方行政长官，不再是单纯的监察官了。
魏晋南北朝时期，无论南北，地方上都是州、郡、县三级制。国都所在州的长官称牧，外州长官称刺史。由于此期间长期战乱，刺史多加“使持节都督某州或某某数州军事”头衔，并加“将军”称号，允许成立军府，权势甚大。其属官也分为两套，除监察系统的别驾、治中等，又增加军事系统的长史、司马、参军等。至于那些不加“将军”称号的，则称为“单车刺史”，权力要小得多。此时郡的长官仍称太守，县称县令。
隋朝废郡存州，州的长官除国都所在州（雍州）称牧外，其余均称刺史。不过此时的州只能相当于汉代的郡。炀帝时又改州为郡，郡的长官仍称太守，副职称通守。隋初在州之上还曾置总管府，总管刺史加“使持节”，可掌一州或数州军政人权。炀帝时撤销总管府。
唐朝的地方官制在“安史之乱”前主要是州（府）、县两级，至中唐以后演变为道、州、县三级。县的长官称县令，其下属有县丞（佐贰）、县尉（催征租赋）、主簿（掌文书簿计）等。州的长官称刺史，玄宗时一度改州为郡，长官称太守。刺史之下有别驾、长史、司马、判司等属官。唐代新开的府，其长官称尹或少尹。唐初还仿汉代的刺史部，置十道，玄宗时增为十五道，以为监察区。每道设观察使（也称按察使、采访处置使），主要负责监察。唐代还沿袭魏晋以来在军区设都督府的做法，最初置于边镇，后遍及内陆。都督加“使持节”，称节度使。安史乱后，节度使权力增大，不仅领兵，而且又以中央大员身份（带京官和御史大夫衔）兼任观察使和所在州的刺史，集行政、军事、监察三种权力于一身，成为割据一方的藩镇。中唐以后，节度使辖区也称“道”或“方镇”。节度使的属官大都是自己任命的，有判官、掌书记、推官等。除设置原有的武职、文职官员外，还有若干幕僚。幕职人员未经朝廷任命，只好称“检校”某官（如郎官、御史等）。检校即暂时代理之义。
宋朝最初是州、县两级地方官制，太宗以后，又增加了“路”。宋代县令之名虽存，但朝廷往往派京官去知（即主持）某县事，故县的长官便简称“知县”。知县下有县尉，负责一县治安。县上的州，亦由朝廷委派京官为其行政长官，称“知某军州事”，简称“知州”。州有通判，名义上是知州的副职，实际上是朝廷用以监视知州的，不似后世一般的副职。通判之外，州的属官又有管行政的判官和管司法的推官等。与州平级的还有府、军、监。首都、陪都及一些重要地区设府。一般府的长官称知府，京师称府尹。如太宗时包拯就曾担任过开封府尹。军设于沿边及冲要地区，小的由知县兼军使，大的则派京官带原衔去任职，称“知某军”，简称“知军”。监设于冶铁、煮盐等工业区，小的由州、府兼管，大的也由朝廷派员，称“知某监事”，简称“知监”。宋代府州之上的“路”，大致相当于唐代的道。路的主要职责是监察，到后来也兼管一部分行政。路设经略安抚司、转运司、提点刑狱司、提举常平司四个部门。经略安抚司掌军事及行政，称“帅司”，其长官为经略安抚使；转运司初掌财赋及谷物转运，称“漕司”，后又管监察劾举地方官，其长官为转运使；提点刑狱司掌司法讼狱，称“宪司”，其长官为提点刑狱使；提举常平司掌平仓及贷放钱谷，称“仓司”，其长官为提举常平使。总称“帅、漕、宪、仓”，
辽的五京即上京临潢、东京辽阳、南京析津、中京大定、西京大同，其所在地皆称府，置留守兼府尹。其中东京、中京、南京置宰相府，设左、右相。以五京为中心所划分的五京道，各道设都总管府掌军政，设处置使司掌司法、监察。道辖州、县。州的长官称节度使或刺史，县的长官为县令。金的“路”仿宋，也设四个机构，即都总管府（管民政）、都转运司（管财政）、按察司（管司法、监察）、统军司（掌军事）。路以下州、县与辽、宋略同。
元代的地方官制为省、路、府或州、县四级。省即行中书省，虽为中央派出机构，但实际上已成为地方最高行政机构。行省的长官与中书省的长官设置大致相同，也有丞相、平章、右丞、左丞、参知政事等。路设总管府，掌军事与民政。府的长官称知府或府尹，州的长官为州尹或知州，县为县尹。此外，为防闲汉人，在路、州、府、县皆置“达鲁花赤”一员，由蒙古人担任。“达鲁花赤”意为统治者、盖印者，转为总辖官之称，握有实权。在部分地区（尤其是少数民族地区），行省和路之间还设有宣慰司或宣抚司，掌管军政和民政，其长官为宣慰使或宣抚使。
明代地方官制为省、府（或州）、县三级。洪武九年改行中书省为承宣布政使司，但习惯上仍称省。除京师和南京地区称北直隶、南直隶并直属六部外，其余十三布政使司，每司皆设左、右布政使，作为主管一省民政、财政的最高长官。同时，每省还设都指挥司，以都指挥使为长官，掌军事；设提刑按察使司，以提刑按察使为长官，掌司法刑狱。故明代省级最高权力机构总称“布、按、都”三司。“三司”三权分立，虽可避免地方专权，但又不易配合。故朝廷往往要派出监察御史和部院大臣以总督、巡抚、巡按的名义去进行协调。但终明之世，督、抚多为临时派遣，尚未形成定制。明代州、府的长官称知州、知府，京都所在地的府称府尹，县称知县。此外，在一些少数民族地区还设土司（如宣慰司、宜抚司等），由当地头人任正职，世代相袭，管理当地事务。
清代也实行省、府（或州、厅）、县三级制。但明代以来的督、抚制已被固定，故省级最高长官为总督或巡抚。总督辖一省或二三省，综理军民大政，例兼兵部尚书和都察院右都御史衔，别称“制军”、“制宪”、“制台”。巡抚为一省最高军政长官，例兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔，别称“抚台”、“抚军”、“部院”、“中丞”。总督、巡抚并称封疆大吏。督、抚之下设布政使，简称藩台、藩司、方伯，掌一省财赋民政；设按察使，别称臬（niè））台、臬司，掌一省司法、监察。督抚、布政使、按察使又合称“三大宪”。此外各省还有提督学政，管教育。清代府的长官称知府，又称“黄堂”；顺天府（京城所在地）、奉天府（陪都所在地）的长官称府尹。与府同级的有直隶州（直隶于省），长官为知州；少数民族地区还设直隶厅（直隶于省），长官是同知和通判。县的长官仍是知县。此外，清代府上还有“道”，是省的派出行政机构。道有两类：一是“分守道”，管若干府、县民政；二是“分巡道”，管某一项事务（如河务、盐、茶等）。道的长官称道员，又称“道台”，无兼衔。作为省的派出机构，道即是后来“专署”的前身，专员也是由道员演变而来的。
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