【建纬观点】理智解读国土部《产业用地政策实施工作指引》

为支持新经济、新产业、新业态、新模式发展用地，国土资源部11月8日发布《产业用地政策实施工作指引》（以下简称“指引”）。产业用地政策是国土资源主管部门认识、适应、引领新常态的主动作为；是为优化土地供应结构、调整土地供应时序，保障产业发展及时落地的重要动力。为满足新产业、新业态的发展需要，依据国家和部委相关用地政策，为更好地落实政策实施，指引分别从总则、产业用地政策实施、改进完善管理方式三个章节展开，指引系统明确地梳理了现有产业用地政策实施的具体原则并进行了细化与更新。指引较为全面地涵盖了各项产业用地政策，详细解释了按原地类管理、优先安排计划指标、优先安排供应计划、土地用途的确定、土地使用方式的确定、土地供应方式的确定、土地供应价格的确定、关于配套建设、设立地役权、落实过渡期政策、调整出让底价设定方式、引导依法使用集体建设用地等十余种产业用地指引，为新产业用地提供了“政策工具包”和使用说明书。指引共提出了20条指导性意见，主要内容具体如下：(一) 明确产业用地所指指引第一条即明确了产业用地政策含义：“产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业制定的专项用地政策…上述“特定行业”，不包括房地产业。”国家推出产业用地政策实施的主要目的即为更加主动地服务国家稳增长、促改革、调结构、扩就业的经济社会发展大局，而房地产业目前已处于过热状态，且已影响到了我国实体经济的发展，国家正通过各种手段对房地产行业进行调控，如果产业用地包含房地产业，则明显与国家的意愿相悖，故指引第一条即明确了产业用地的所指并不包含房地产业。指引同时明确本指引适用于上述特定行业涉及的土地供应、开发利用和土地利用年度计划、土地供应计划编制及登记等工作。该政策含义的描述清晰明确，开宗明义指明了产业用地的实质，具有很强的指导性。(二) 优先安排供应产业用地指引明确了优先安排计划指标的原则和层级，对当前政策环境下促进产业融合发展，提出了指导。新产业、新业态是转变经济发展方式和推动产业结构迈向中高端的关键，任何产业的发展离不开土地的供应，故产业用地的供应是推动产业发展的基础，指引第五条明确：“对产业发展较快的地区、集聚区及使用未利用地发展产业的，要优先安排用地计划指标。”第六条指出：“各地制定供应计划…要积极保障小企业创业基地、科技孵化器、商贸企业集聚区用地。中西部地区要…加大加工企业用地供应。”指引对需要优先安排及供应产业用地的范围给予了指导性意见。第六条同时指出：“优先安排下列产业用地供应：（一）国务院及其职能部门发布的产业发展规划中明确的重点产业。（二）国务院及其职能部门发布的产业促进政策中明确的重点产业。（三）县级以上地方人民政府依据前述规划、政策明确的本地区重点产业。”有关部门依据国家产业政策调整出台了多项政策，要求确保符合产业政策的项目用地，指引的颁布，恰逢其时，对相关政策进行了细化和清晰的描述。比如，对于此前社会关注度颇高的光伏产业用地，指引也明确，光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。因光伏产业占地面积大，用地性质的认定一直处于模糊地带，今年国土资源部明确支持使用未利用地和存量建设用地发展光伏发电。比如指引同时明确，土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界外的旅游项目中的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地，可按原地类认定和管理。(三) 创新土地供应方式指引第十九条明确指出“以先租后让、租让结合方式供应产业用地的…明确租赁土地转为出让土地的条件，报有批准权的人民政府批准后实施。按用途依法需采取招标拍卖挂牌方式出让的土地，招标拍卖挂牌工作可在租赁环节实施；在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式。”鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地，租赁方式有利于减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力，先租后让、租让结合方式有利于较好适应已进入产业化发展阶段、有一定竞争实力但市场前景尚不明朗的新产业企业的用地特点，也有利于土地的节约集约利用。同时在供应方式中详细列举了可通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施的情况，分别是：（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用；（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。这很大程度简化了各项目在实际操作过程中的流程，增加了项目效益，节约了各企业的实际成本。(四) 保障配套建设用地指引对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。同时指引第十一条明确：“地役权适用于在已有使用权人的土地、建筑物、构筑物上布设新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施等小型设施的情形。设立地役权，应执行《物权法》第十四章规定。”地役权作为《物权法》确立的用益物权，充分体现了市场配置、节约集约原则，操作简便易行，为保障配套设施建设，提供了法律规范上的指引。(五) 明确出让底价指引明确指出，各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70％执行。按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。同时明确了旅游相关建设项目、农产品批发市场用地出让底价的确定。指引在产业用地底价确定方面，给出了明确的计算方式，这对于地方政府在执行相关产业用地政策时有了明确的标准，使现实中大量不规范的产业用地出让行为给予了明确指引。（六）规范集体建设用地使用指引第十四条：“产业用地政策允许依法使用集体建设用地的…应以农村集体经济组织自行使用，或农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业的方式使用土地。”指引其实明确了集体建设用地还是要依据《土地管理法》，而不能随意突破集体土地的性质，不能在转性之前进行转让，而只能通过建设用地使用权入股、联营的管理方式对集体建设用地进行使用，这其实是对现有法律法规的再次重申，以防地方政府在实际执行过程中，对现有政策的误解而造成违规操作。（七）盘活现有用地并释明关键环节以土地利用方式转变促进产业结构调整，提高节约集约用地水平，盘活利用现有建设用地是重点。通过明确宗地用途确定、项目性质认定、供地前置条件与履约监管有机联动等，使产业用地政策有效得到落实。比如指引第十二条明确：“对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，过渡期满需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。”指引通过过渡期政策等方式不仅盘活了现有用地，也具体释明了具体操作指引，具有很好的现实意义。(八)建立部门联动共同监管指引第二十条指出：“市、县国土资源主管部门要加强与产业主管部门的协调配合，依据土地供应合同、划拨决定书、产业主管部门出具的证明文件、前置条件文件、项目用地产业发展承诺书等约定的用地条件、用地责任、监管责任，强化用地供后联合监管。”新产业新业态用地政策的落实，部门联动是关键。为确保土地供应后和过渡期政策实施后，用地单位能够严格执行与土地利用相关的产业发展要求，加强与产业主管部门的协调配合，切实履行政府部门的监管职责，对产业用地政策有效实施具有重要意义。下面对《产业用地实施政策工作指引》第九条第一款进行重点解读：关于PPP项目社会资本选择和用地者确定的合并实施国土资源部办公厅制定、印发《产业用地实施政策工作指引》（国土资厅发[2016]38号）第九条规定“采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需有偿使用的”，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施，该规定从政策层面有效解决了实践操作中如何保障PPP项目社会资本取得项目土地使用权的问题。一、“有偿使用”的含义国有土地使用权的取得方式，根据《土地管理法》第五十四条的规定，包括有偿使用方式和划拨方式，划拨方式是指针对特定项目用地，经县级以上政府依法批准，依据《土地管理法实施条例》第二十二条规定，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，确定土地使用权主体。土地使用权有偿使用方式，根据《土地管理法实施条例》第二十九条规定，包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。其中国有土地使用权出让方式，参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，包括：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖；（四）挂牌。

二、“合并实施”的目的和方式国有土地使用权划拨方式可以直接确定土地使用权的取得主体，即通过竞争性方式确定PPP项目社会资本后，适用划拨方式社会资本可顺利取得PPP项目范围内的土地使用权。但划拨方式的适用范围受《土地管理法》等法律法规的限制，导致PPP项目可能需要通过有偿方式取得土地使用权。而国有土地有偿使用需通过竞争性程序确定土地使用权主体。在传统操作模式下，“通过竞争方式确定项目投资主体”是指PPP项目实践操作中，通过竞争性采购方式选择社会资本。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第四条规定PPP项目的采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。在PPP项目选定中标社会资本后，仍需履行国土行政管理部门主导的国有土地使用权有偿使用取得程序。有偿使用国有土地使用权程序中，国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股以及协议出让等方式可以直接确定土地使用权主体。但国有土地租赁方式的适用范围较小，且根据《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发[1999]222号）的规定，国有土地租赁可采用招标、拍卖或协议方式，有条件的，必须采用招标、拍卖方式，即协议方式开展国有土地租赁并直接确定土地使用权主体属于国有土地租赁的补充方式，适用范围有限。国有土地使用权作价出资或入股方式，根据《工作指引》的规定，国有土地使用权作价出资或者入股方式适用于“政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地”，适用范围有限。协议出让土地使用权方式，根据《协议出让国有土地使用权规定》的规定，是招标、拍卖或者挂牌出让土地的补充方式，适用范围有限。因此一般情形下，国有土地使用权有偿使用程序强调适用程序的充分竞争，涉及国有土地有偿使用的，PPP项目社会资本需通过竞争性程序获取土地使用权，PPP项目社会资本选择程序和PPP项目范围内土地使用权的有偿使用程序的割裂，可能导致PPP项目社会资本无法顺利取得土地使用权，影响项目的实施进度，或者因确定PPP项目社会资本程序在前，导致PPP项目范围内土地使用权有偿使用程序沦为形式，无法实现国有土地使用权有偿使用程序的竞争性目的。《工作指引》规定PPP项目需要有偿使用土地使用权的，可将选择PPP项目社会资本和确定用地者的竞争性程序合并实施。与《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）（以下简称“91号文”）规定的相比，《工作指引》将91号文会规定的“以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权”的范围扩展至有偿使用国有土地，即PPP项目社会资本选择和用地者确定的合并实施并不局限于招标、拍卖或挂牌取得土地使用权的情形。在国有土地使用权有偿使用条件下，合并实施PPP项目社会资本选择程序和用地者确定程序，可有效保障PPP项目社会资本顺利取得PPP项目范围内陆土地使用权，也能充分体现国有土地使用权有偿使用程序地竞争性。但《工作指引》和91号文均未对“合并实施”做进一步地阐述说明。实践中，PPP项目的采购主体是项目实施机构，而土地使用权有偿使用的实施主体是土地行政管理部门。同时PPP项目采购方式的程序设置与土地有偿使用程序设置不一致，因此如何保证PPP项目社会资本采购程序与土地使用权有偿使用程序的衔接对规范实践操作程序具有重要意义。基于《工作指引》规定“合并实施”的规范目的，笔者认为“合并实施”的趋势是将土地使用权取得作为PPP项目社会资本选择采购程序中的评价因素之一，由潜在社会资本对项目土地使用权进行报价，如有必要，可要求潜在社会资本对土地使用权实施、利用方案进行论述，最终根据评标结果确定项目中标人，对土地使用权有偿使用部分的中标内容，则根据《工作指引》的规定，由市、县国土资源主管部门依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。应予以注意的是，“合并实施”仅适用于国有土地使用权有偿使用情形，并不涉及土地的前期开发利用，PPP项目社会资本仍不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，而且PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地。三、总结综上所述，《工作指引》规定需有偿使用土地的PPP项目，可以将PPP项目社会资本选择程序和用地者确定程序合并实施，该规定解决了实践操作中PPP项目社会资本选择程序和国有土地使用权取得程序的割裂问题，可有效保障PPP项目社会资本获取项目土地使用权的需求。但《工作指引》并未对“合并实施”的具体操作程序进行阐述、说明，“合并实施”涉及政府采购规范体系与国有土地有偿使用程序的衔接及相关规范的选择适用，为进一步规范PPP项目中的“合并实施”程序，有必要对“合并实施”的具体操作程序作进一步的规范。附《产业用地政策实施工作指引》原文：国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知国土资厅发〔2016〕38号各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，国土资源局：为进一步深入贯彻落实党中央、国务院关于保持经济中高速增长、推动产业迈向中高端水平的决策部署，促进地方各级特别是市、县国土资源主管部门更好落实产业用地政策，依据国家和部已经制定出台的各项支持新经济、新产业、新业态、新模式发展用地政策，部研究形成了《产业用地政策实施工作指引》（以下简称《指引》），现予印发，并就有关事项通知如下：一、充分认识产业用地政策的重要意义产业用地政策是国土资源主管部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为；是优化土地资源配置，推动大众创业、万众创新，释放新需求、创造新供给，推动新产业、新业态蓬勃发展的重要动力；是认真履行国土资源职责新定位，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举措。地方各级国土资源主管部门要进一步将落实产业用地政策作为各项工作的重中之重，更加主动地服务国家稳增长、促改革、调结构、扩就业经济社会发展大局。二、进一步加大产业发展用地保障工作力度地方各级国土资源主管部门要对照《指引》，进一步深入学习领会党中央、国务院关于促进产业发展的政策文件精神，主动对接产业用地新需求，优化土地供应结构、调整土地供应时序，保障产业发展及时落地。准确把握鼓励盘活现有建设用地发展相关产业的政策要义，主动提供优质服务，促进产业结构和土地利用结构双调整双优化。三、进一步营造公平竞争的土地市场环境落实产业用地政策要坚持按用途管理、平等对待用地主体的原则，依法依规保障各种所有制经济主体依法平等使用土地、公平参与市场竞争的权利。要采取更加积极的措施，进一步做好大、中、小、微企业发展用地需求保障工作，促进社会投资、民间投资健康发展。四、进一步深化土地管理供给侧改革地方各级国土资源主管部门要依据国家产业用地政策，结合地方实际，不断完善实施措施，打通政策落实的“最后一公里”。省级国土资源主管部门要切实加强对市、县的培训与指导，市、县国土资源主管部门要在依法依规的前提下，落实“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”工作要求。对新经济、新产业、新业态、新模式发展中遇到的新情况、新问题，要及时研究报告、上下联动、及时解决，促进政策落地。五、加强产业用地政策的宣传各地要采取多种方式，向产业行业主管部门、用地主体宣传产业用地政策，做到广而告之。要注意发现、总结落实产业用地政策的成功经验、典型做法，并加强宣传、交流，营造更加良好的舆论氛围和市场环境，提升落实产业用地政策能力水平。2016年10月28日产业用地政策实施工作指引为优化土地要素配置，培育发展新动力，支持稳增长、调结构、促就业，依据国家和部关于新经济、新产业、新业态、新模式发展的用地政策，制定本指引，供地方各级特别是市、县国土资源主管部门在工作中使用。第一章 总则第一条（产业用地政策含义）产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业制定的专项用地政策。相关政策清单见附录，并可在中国政府网（www.gov.cn）和国土资源部门户网站（www.mlr.gov.cn）查询。上述“特定行业”，不包括房地产业。本指引适用于上述特定行业涉及的土地供应、开发利用和土地利用年度计划、土地供应计划编制及登记等工作。第二条（基本原则）地方各级国土资源主管部门执行产业用地政策时，应当遵守国家有关法律法规，符合国家产业政策，符合土地利用总体规划和城乡规划，符合用地分类国家标准和土地使用标准，坚持规划确定用途、用途确定供应方式、市场确定供应价格、用地主体一视同仁原则。第三条（本指引的细化与更新）地方各级国土资源主管部门可按照本指引，根据本地区实际情况，细化实施措施，推进产业用地政策落实。对本指引印发后国家和部新出台的产业用地政策，地方各级国土资源主管部门可自行纳入本指引适用范围。第二章 产业用地政策实施第四条（可按原地类管理的情形）根据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）和《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。其中的未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。根据现行土地管理法律法规和《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界外的旅游项目中的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地，可按原地类认定和管理。第五条（优先安排计划指标的原则和层级）对产业发展较快的地区、集聚区及使用未利用地发展产业的，要优先安排用地计划指标。地方各级国土资源主管部门在编制下达土地利用计划时，要根据国家产业政策和当地产业发展情况，统筹安排用地计划指标，确保符合产业政策的项目用地，促进产业健康协调发展。第六条（优先安排供应计划的行业类型）市、县国土资源主管部门编制国有建设用地供应计划时，应根据产业用地政策相关要求，按照《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号），优先安排下列产业用地供应：（一）国务院及其职能部门发布的产业发展规划中明确的重点产业。（二）国务院及其职能部门发布的产业促进政策中明确的重点产业。（三）县级以上地方人民政府依据前述规划、政策明确的本地区重点产业。各地制定供应计划，要按照《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发〔2012〕14号）要求，积极保障小企业创业基地、科技孵化器、商贸企业集聚区用地。中西部地区要按照《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》（国发〔2016〕27号）要求，加大加工企业用地供应。第七条（土地用途的确定）市、县国土资源主管部门在组织新供产业用地时，应当依据规划部门给出的规划条件，确定土地供应用途。对于现行国标分类中没有明确定义的新产业、新业态类型，市、县国土资源主管部门可按照国土资规〔2015〕5号文件规定，结合现有土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，主动商同级城乡规划、产业主管部门提出规划用途的建议意见，促进项目落地。市、县国土资源主管部门在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，合同中的宗地用途按《土地利用现状分类》（中华人民共和国国家标准GB／T21010-2007）规定的土地二级类填写；规划部门给出的规划条件在《土地利用现状分类》中无直接对应类型的，市、县国土资源主管部门经内部会商后，按《土地利用现状分类》规定的土地二级类填写，必要时可征求规划、投资部门意见。根据国土资规〔2015〕5号文件规定，新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容相关用途设施建筑面积不超过15%的，仍按工业、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容两种以上用途的，应确定主用途并依据主用途确定供应方式；主用途可以依据建筑面积占比确定，也可以依据功能的重要性确定，确定主用途的结论和理由应当写入供地方案，经批准后实施。第八条（土地使用方式的确定）各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）执行，租赁期限按照《合同法》规定，不得超过二十年。根据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号，经国务院同意），现阶段仅政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资（入股）方式使用新供建设用地。作价出资（入股）土地应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。第九条（土地供应方式的确定）以先租后让、租让结合方式供应产业用地的，市、县国土资源主管部门会同城乡规划、建设、房产部门拟定方案时，应提请同级政府同意，邀请投资、产业等主管部门参加供应方案拟定工作，明确租赁土地转为出让土地的条件，报有批准权的人民政府批准后实施。按用途依法需采取招标拍卖挂牌方式出让的土地，招标拍卖挂牌工作可在租赁环节实施；在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式。根据《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号）、《国务院办公厅关于促进内贸流通健康发展的若干意见》（国办发〔2014〕51号）、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）、《国土资源部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号），对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）、国土资规〔2015〕10号文件，下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的；（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的，市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。第十条（关于配套建设）根据《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）、《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）、国土资规〔2015〕5号、国土资规〔2015〕10号、《关于支持电影发展若干经济政策的通知》（财教〔2014〕56号）等文件规定，对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。市、县国土资源主管部门应主动告知相关部门上述配建政策，相关部门提出配套建设要求的，市、县国土资源主管部门应注意与提出要求的部门共同商城乡规划主管部门，依法先将配建要求纳入规划条件后，再行纳入供地条件，并明确建成后资产移交和运营管理要求。第十一条（关于地役权）根据《物权法》和国办发〔2014〕35号、国土资规〔2015〕5号等法律和文件规定，地役权适用于在已有使用权人的土地、建筑物、构筑物上布设新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施等小型设施的情形。设立地役权，应执行《物权法》第十四章规定。第十二条（关于过渡期政策）对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，过渡期满需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。产业用地政策对“暂不变更”的时限没有明确规定的，时限及后续管理可参照执行国土资规〔2015〕5号文件，或由地方国土资源主管部门会同相关部门制定实施细则。第十三条（土地供应价格的确定）各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70％执行。按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。中西部地区省级国土资源主管部门应向相关部门建议，按照国发〔2016〕27号文件要求，将加工贸易相关的工业项目纳入本省（区、市）优先发展的工业项目。根据国土资规〔2015〕10号文件，旅游相关建设项目中的人造景观用地应根据具体行业市场经营情况，客观评估确定供应底价。根据《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号），农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应以招标拍卖挂牌方式供应，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。第十四条（依法使用集体建设用地）产业用地政策允许依法使用集体建设用地的，除农村集体经营性建设用地入市改革试点地区外，其他地区应按《土地管理法》相关规定执行，应以农村集体经济组织自行使用，或农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集体建设用地使用权入股、联营的管理方式。依据《旅游法》规定和各省（区、市）制定的管理办法，乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。第三章 改进完善管理方式第十五条（安排供应计划）按照国土资发〔2010〕117号文件规定，市、县国土资源主管部门测算计划期国有建设用地需求量时，应当主动征求本地区重点发展产业主管部门意见，确定需优先保障的重要产业国有建设用地需求量。第十六条（项目认定）下列情形中，市、县国土资源主管部门应会商产业主管部门，对项目性质予以认定：（一）落实产业用地政策时，对相关项目是否属于国家支持发展产业难以确认的；（二）建设单位认为自身拟建项目符合《划拨用地目录》，对项目是否属于非营利性项目性质难以确认的。产业主管部门能够就上述事项提供证明文件的，市、县国土资源主管部门应依据证明文件、按相关产业用地政策执行。产业主管部门不能就上述事项提供证明文件的，市、县国土资源主管部门可在与产业主管部门商议达成共识的基础上，共同提出对项目用地适用政策的建议，报请有批准权的政府批准后实施。第十七条（关于供应前置条件）对政策允许将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质、节地技术等要求作为土地供应前置条件的，设置供应前置条件时，市、县国土资源主管部门应当商请提出供应前置条件的部门，书面明确设置土地供应前置条件的理由或必要性、具体内容表述及条件履约监管主体、监管措施、违约处理方式。在制定供地方案和签署供地文件时，除将相关内容写入外，还应当将提出前置条件部门出具的上述书面文件作为附件一并收入，并在向土地供应集体决策机构汇报时专门作出说明。市、县国土资源主管部门应积极向本地区相关部门和产业发展、土地供应集体决策机构宣传国土资源部会同发展改革委、科技部、工业信息化部、住房城乡建设部、商务部共同下发的国土资规〔2015〕5号文件，落实其中将项目用地产业发展承诺书作为签订土地供应合同前提条件的规定，提醒提出关联条件部门监督承诺书履行情况。第十八条（限制改变用途与分割转让）对于落实产业用地政策供应的宗地，相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，并记载到不动产登记簿和不动产权利证书，在分割转让审批、不动产统一登记管理等环节予以落实。第十九条（卷宗与台账管理）市、县国土资源主管部门要加强产业用地政策实施的精准性、时效性管理，加强事前、事中、事后的全程跟踪服务和监管。适用的产业用地政策文件应当纳入土地使用权供应档案卷宗长期妥善保存。市、县国土资源主管部门可根据需要建立产业用地政策适用项目台账，记录项目基本情况、适用产业用地政策、供后投资建设情况、过渡期起始时间及期满处理情况等。第二十条（监管责任）市、县国土资源主管部门要加强与产业主管部门的协调配合，依据土地供应合同、划拨决定书、产业主管部门出具的证明文件、前置条件文件、项目用地产业发展承诺书等约定的用地条件、用地责任、监管责任，强化用地供后联合监管。重大事项要及时向市、县人民政府或相关机构报告。来源：国土资源部网站