法仲原创 | 政府法律顾问之思考
政府法律顾问之思考
陈法仲律师
2013年7月，做为1+1法律援助志愿律师，前往西部某县从事志愿服务，并成为该县本届政府法律顾问团成员，在这一年的政府法律顾问服务中，学到不少知识，也遇到不少问题，希望能得到大家的帮助。
一、律师究竟能为政府提供哪些法律服务
早在1989年12月，司法部就发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，明确规定了律师担任政府法律顾问，受政府委托可以办理下列法律事务：（一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证；（二）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议；（三）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；（四）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益；（五）协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书；（六）协助政府进行法制宣传教育；（七）向政府提供国家有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议；（八）办理政府委托办理的其他法律事务。
规定颁布了二十五年，实践中又可以做哪些呢，我们可以逐条分析：
（一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证。重大决策一般就是政府立法、制定规章；编制国民经济和社会发展计划、财政预决算；城市、土地利用、自然资源开发利用规划；政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项；产业区域布局、发展规划；基层民主政治建设的重大措施等，先不说政府是否愿意律师参与这些内容，就是律师参与其中，又如何能起到应有的作用呢？政府各个职能部门在各自领域内，业务会比律师更专业，而且每个政府职能部门基本上都有从事法制的部门，在具体的行政行为方面，其合法性部门都清清楚楚。
（二）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议。实践中，地方政府发布的规范性文件基本上是抄袭上级政府文件，很少有超越上级政府范围的，律师提出的建议很难得到支持和采用。
（三）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷。这项事务在律师参与的所有政府法律服务中，可能是最多的，但无论是从参与纠纷处理过程还是结果看，律师远没政府工作人员处理此类事务效率高，在政府眼中，律师就是在需要的时候去给相对方解释法律是如何规定的，触犯了法律要承担什么责任等等，当然多数时候是不需要的。
（四）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益。这一项在政府眼中可能是律师最主要的作用，惹了官司，让律师去擦屁股，而且无论什么原因，无论通过何种方式，都要求案件必须胜诉，毕竟政府需要顾及脸面和声誉，这就给律师出了难题，因为在行政诉讼案件中，政府败诉的案件占有一定的比例。并且按照原《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。此项规定也限制了律师的作用。不过好在新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》对此做了调整，修正后规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。其他案件仍然不得调解。
（五）协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书。虽然现在政府重视合同签订，政府要求审查的合同也比较多，但由于种种原因，送交律师审查的合同所占的比重仍然很低，仍然是长官意识、官僚主义占主导地位。
（六）协助政府进行法制宣传教育。法制宣传教育是提高全民素质，推进依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的一项基础性工作，应该常态化，但现实中，往往是到了某个重要节点，如法制宣传日、禁毒日、“315”宣传日，才见到相关的法制宣传，往往流于形式，其效果可想而知。
（七）向政府提供国家有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议。该项规定对于律师来说，所能获悉法律信息的渠道往往来自政府，而行政管理中出现的问题往往是在出现了纠纷或案件时才出突显出来，律师并不能真正为政府起到防火墙的作用。
从以上分析看，律师作为政府法律顾问，做的最多的就是处理诉前纠纷、参加诉讼，进行法制宣传、审查合同，偶尔也能参与一些政策制定，但与司法部最初想要达到的效果相去甚远。当然，上述情况可能是因为为政府服务时间短、资历浅的原因，在不了解其他政府法律顾问工作的情况下所形成的肤浅认识，更不是对条令的抨击。条令是好的条令，但多数政府没有那么高的认识，也不愿意让律师过多的参与，要想律师在政府事务中发挥更大的作用，政府部门要解放思想，转变观念，提高认识，从根本上重视依法行政，重视律师服务。
二、律师要如何为政府服务
律师究竟要如何为政府提供法律服务，这个问题思索了很久，也没好的结果，无非是尽职、主动、勤奋、好学等，但这些都是大而空的内容，可操作性不强。最近搜索了不少律师的心得体会，觉得可以拿来分享。
1、要认清政府角色，明确政府法律顾问地位。
通常认为我国正处于社会主义市场经济的转型期，政府的行政管理体制也发生深刻而广泛的变化，政府行政管理体制已经向服务型政府、阳光政府和法治政府转变，政府的角色定位也从政府直接干预经济到提供公共服务转变。但这需要一个漫长的过程，当前，政府在社会经济建设中仍然处于主导地位，在本地区重大投资建设以及城市建设和城市运营中仍是主角，有时还是合同的一方当事人。因此，当前律师作为政府法律顾问的中心工作仍然是为政府具体行政和参与经济建设中完成具体事务提供法律服务为主，适当兼顾为提高政府宏观决策水平提供依据和正确的意见，协助政府迈向民主和法制，逐步成为服务型、阳光型、责任型和法治型政府。
2、做政府法律顾问，必须要有责任心
政府请法律顾问，可能只是表明了他们依法办事的基本态度，并不是真心要把法律顾问作为依法行政的参谋，但我们律师既然做了政府的法律顾问，就应该成为政府依法行政的强力推动者，切实维护现行法律的有效贯彻执行。除了要维护政府的合法权益外，更多的还要维护社会公众的利益，这两种利益在大多数情况下是一致的，但也有相互冲突甚至对立的时候，众所周知，城市拆迁就是一个典型的例子，当出现这种矛盾时，就需要律师依法化解利益冲突，既要合法，又要使各方利益得到均衡保护，不能一味的迎合政府敷衍群众，更不能为了某些人的无理要求而损害公共利益，因此，没有责任心的法律顾问不可能成为一名合格的法律顾问。
同时由于政府在社会生活中所处的地位决定了政府工作的重要性，因此政府出台的每一项决策都可能涉及到国计民生的方方面面，其意义和后果都是极其重大的、影响是深远的。律师担任政府法律顾问，对政府正确决策的重要性也就不言而喻。如果一个法律顾问的建议有偏差，就可能导致政府行政行为的失误，造成的社会负面影响有可能是不可逆转的，甚至是灾难性的。因此有人说，给政府担任法律顾问，就好比刀尖上跳芭蕾，跳好了，优美无比，赏心悦目，跳砸了，就会伤手断足，将付出血的代价。因此，担任政府法律顾问必须要有责任心，否则不得会给政府造成严重后果，还可能自毁前程。
3、有所为，有所不为
政府法律顾问不是政府的职能部门，他仅仅是独立于政府之外而又为政府服务的中介机构。因此，做为政府法律顾问，与政府的具体行政行为应当区分开。既不能大包大揽，也不能当甩手掌柜。对政府职能部门的一些具体事务，我们可以提供咨询，但绝对不能身体力行。如果置身事中，首先，我们就容易串换角色，也很难保持以中立的态度来客观的分析判断问题；其次，法律顾问的深度介入，既有行政执法权力的限制，也有越俎代庖之嫌，同时也可能伤害政府职能部门的主动性和积极性；第三，如某些行政行为发展到诉讼阶段，律师既做为事件的参与者，又做为政府的代理人参与诉讼，地位会非常尴尬，从而变得十分被动。因此，一定要恰当定位政府与政府法律顾问二者的关系，划清法律顾问的工作区间和界线,尽量避免插手政府的具体事务，不能代替政府的职能部门。
一般来说，政府法律顾问都是通过政府法制办这个部门与政府进行沟通、衔接。因此，应当由政府直接处置的一些具体事务,就可以在法律顾问的指导下，由政府法制办来实施和完成，对于其他职能部门的事务，则应由政府职能部门自行处置，法律顾问只在法律、政策、程序层面上提出合法的建议和意见。
三、当依法行政与政府领导个人意志相矛盾时究竟该何去何从
目前，政府聘请法律顾问，还只是一种倡导性行为，以政府领导的个人好恶取舍之，并无任何法律上的保障，如果律师经常和政府领导的意见不一致，结局往往就是被动出局。因此，如何既能够让政府采纳律师的正确意见，又确保自己的法律顾问地位不受冲击和动摇，是考验一个律师智慧和谋略的重大课题，常常在思考，当依法行政与政府领导个人意志相矛盾时究竟该何去何从，身边的某些律师往往为了维系领导个人关系，不惜手捧身送，曲意逢迎，个人觉得这样的人不值得尊重，而且结局往往都不理想。
政府请法律顾问，从本意上来讲，都是想让律师为政府的决策提供正确的法律依据，但就某个具体事务而言，有时却不尽如此，当有些具体事务呈送到律师案头的时候，作为政府，很可能希望得到律师的首肯和赞同，这时候如果律师认为不妥，必须大胆的发表自己的观点和意见；也有的是在某个问题上，领导之间的观点不同，就会将球踢到律师这里来，律师只能秉持公正，依法做出自己的判断，断不可成为势力的是非棒，搅出一缸陈醋，更不可含糊其词、和稀泥抹光墙；更有一种极端的情形，某些人想做某些事，但他明知这样做是违法的，但就是想让律师按其意图出具法律意见书，这明显的是转嫁责任，对于这种情况，作为律师，要坚决的说“不”，虽然说“不”的代价有时是高昂的，但这是值得的。
虽然每个人有每个人生存方式，每个人有每个人的处事哲学，但作为律师，作为政府的法律顾问，遵守宪法、遵守法律、遵守执业规范和职业操守是每一位律师的执业底线，这也是悬挂在每一位律师头上的利剑，何去何从，值得大家深思。
参考文献：
杨择郡律师，《律师如何担任政府常年法律顾问》
中顾法律网，《政府法律顾问工作探索与研究》