鱼和熊掌如何兼得：同时实现碳排放达峰和空气质量达标

引言

气候变化和空气污染造成的社会福利损失对中国高质量、可持续发展的制约日趋显著。加速碳排放达峰和空气质量达标（“双达”） 进程迫在眉睫。当前，国家在控制碳排放和污染水平上的中长期目标仍未有效传导至地方，不利于发挥环境约束对规划制定和经济转型的倒逼作用。因此，本研究立足于后疫情时代经济绿色复苏的新形势，从协同控制措施、协同管理体系和区域协同治理等方面， 探讨“双达”行动对降低社会低碳转型成本和提高地方经济综合竞争力的推动作用。

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研究背景

中国于2015年6月向《联合国气候变化框架公约》提交《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》（简称NDC），提出：到2030 年左右二氧化碳排放达到峰值并争取早日达峰。虽然2019年我国已经提前完成提出的自主减排承诺目标，已基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面，同时七年的蓝天保卫战也使得空气质量发生巨大改善，但当前我国单位GDP能源强度和碳排放强度仍然显著高于世界平均水平且下降难度逐渐加大。“十四五”是落实和强化NDC目标及大幅提升城市空气质量达标率的关键时期，有必要在年度改善的短期目标基础上，设定清晰的中长期“双达”目标和实现路径，保持战略定力，倒逼经济发展方式转变和低碳技术创新，尽早形成减碳和降污的高效管理体系。

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协同减排措施及成本效益

协同减排措施主要包括末端治理、能效提升和结构调整三大类。其中末端治理技术在高耗能行业多污染物协同减排方面具有显著潜力。然而传统末端控制技术的可持续减排潜力有限，难以有效应对复杂的二次污染治理，且往往不具有显著的碳减排协同效益。能效提升措施具有成本低、改善空间大的优势。而结构调整则通过能源、产业、交通运输和用地结构的转型升级从根源上削减对高碳燃料的需求，对温室气体和污染物减排的协同效应更加显著。

成本效益分析表明，能够协同减少多种污染物或温室气体的政策措施往往具有更大的社会成本有效性。在当前NDC目标指导下，实施气候政策所增加的二氧化碳减排成本可以被减少的空气污染物控制成本所抵消。

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管理机制协同

一是要最大限度地优化配置行政规制、经济调节和传播教育等环境管理资源,将应对气候变化管理融入现有政策体系。二是要加强排放和能源效率强制标准体系的建设，提高融资支持在激励性政策工具中的比重，使金融资源向低耗能、低排放的行业、技术和商业模式倾斜。三是加强“双达”工作能力建设的技术支撑。包括机构队伍、清单编制、分析模型方法、排放核查和宣传示范，以及“双达”数据和信息平台的建设。

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区域协同

在实现区域空气质量或温室气体控制目标时，各地区所付出的社会经济代价和所获得的协同收益往往并不一致，政策执行的稳定性和强制力较差。因此有必要设立具有更高级别权威性的污染联防联控和能源建设规划运行机制和机构，量化和处理产业转移承接过程中污染物区域转移问题。同时，运用精细化、差异化的管理方法强化制度协同和利益协同，保证地区合作可持续深化。既要合理配置区域内的有效资源，引导发达地区的能源需求控制，又要为健康受损地区建立大气环境生态补偿制度，按照“谁受益，谁付费”的原则模拟各地成本分担情况，以金融、技术和知识支持等多元化方式提供补偿资金。

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政策建议

完善协同减排机制并制定 “双达”行动计划。在国家层面上，建议“十四五”时期尽快从法规体系和机制融合方面确立空气质量和温室气体减排管理的协同方式。另一方面，城市是实现“双达”目标的关键区域，是政策落地实施的基本单元。支持部分发达城市提出明确的“双达”时间表和路线图，鼓励低碳发展先进地区率先实施温室气体排放总量控制制度，并逐步将非二氧化碳温室气体纳入核算和管理范围内。

推动“双达”政策措施的落地。建议各省市根据城市经济发展、自然环境及其战略定位，以深化电力热力行业能源结构调整、工业产业转型升级和发展绿色交通为重点，以成本有效性为前提构建支撑“双达”目标的短期和中长期政策措施库。

积极探索市场化减碳治污新方式。建议充分发挥市场机制在推动地区低碳转型中的积极作用，将跨区跨省排放权交易纳入区域协同应对气候和大气污染行动计划中，降低实现“双达”目标的社会成本。

附表 提出碳排放达峰计划年份的城市

原文信息：

陈菡, 陈文颖, 何建坤. 实现碳排放达峰和空气质量达标的协同治理路径研究 [J]. 中国人口·资源与环境，2020,30(10): 12-18.