行政规范性文件合法性标准

　

　　根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百四十八条规定，规范性文件合法性判断主要包括制定权限合法、制定内容合法和制定程序合法三方面内容。

　　一、制定权限合法

　　《行诉解释》第一百四十八条第2款第1项规定“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的”，规范性文件不合法。行政机关只有具备了相应的权限才可以制定相应的规范性文件。根据依法行政原则的要求，规范性文件规范的事项应当属于制定机关的职责所在，不得超越制定机关的权能和权限制定规范性文件。

　　二、制定内容合法

　　内容合法是指行政行为所依据的规范性文件的具体条款是否符合上位法的规定，与之不相抵触。从司法实践来看，规范性文件内容违法主要是指无上位法依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益；增加行政机关行政权的权力内容或免除行政机关所应当承担的职责；扩大或者缩小上位法特定术语的内涵和外延等 。按照《中华人民共和国户口登记条例》第十条、第十三条规定，相对人办理户口迁移登记需要分别到迁入地和迁出地公安机关办理相关手续，而案涉规范性文件规定的户口迁移“一站式”办理，仅要求相对人到迁入地公安机关申请办理即可，无需再到迁出地办理相关手续。同时，案涉规范性文件并未减损相对人在《中华人民共和国户口登记条例》中所享有的权利。因此，案涉规范性文件的相关规定在未减损相对人权益的前提下，不仅没有增加相对人的义务，反而减轻了相对人的义务。案涉规范性文件未违反上位法规定。根据案涉规范性文件的规定，相对人办理户口迁移登记提供的材料较《中华人民共和国户口登记条例》规定更少，但对公安机关所需履行的法定职责丝毫没有减少，只是以前对纸质材料的审核变成了对电子档案材料的审核，以前由迁出地公安机关进行审核，现在由迁入地公安机关进行审核。而且案涉规范性文件对公安机关的工作流程作了更严格具体的规范。因此，案涉规范性文件既没有增加公安机关的权力事项或者减少其法定职责，也没有增加相对人办理户口迁移登记的条件，不与《中华人民共和国户口登记条例》等上位法相抵触。”因此“案涉规范性文件合法、有效并合理、适当”

　　三、制定程序合法

　　《行诉解释》第一百四十八条第2款第4项规定“未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的”， 规范性文件不合法。程序违法以法定程序为判断依据。根据司法实践的总结，规范性文件程序违法的判断依据的“法定程序”，主要是：1.授权规范中的制定程序规定；2.法律、法规、规章中的“法定程序”；3.合法有效的规范性文件中的程序规定；4.参照《规章制定程序条例》 。

　　（作者单位：济南铁路中级法院）