最高法院:公安机关能不能替人讨债?有何法律后果?|民商事裁判规则
公安机关动用行政职权为他人追讨债务，扣押并划转他人的财产的，应承担国家赔偿责任
👉作者：唐青林 李舒 李元元（北京云亭重大疑难案件律师团队）
阅读提示：有困难找警察。这句话体现了人民群众对公安机关的高度信任，同时也从另外一个层面反映公安机关的执法范围之广。公安机关广泛的执法权，导致其存在被滥用的可能。实践中，公安机关利用刑事手段介入民事纠纷，对民营企业家的人身和财产违规采取强制措施的情况并不少见。
2016年，中共中央、国务院下发《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确要求公安机关依法慎重决定采取强制措施，严格把握罪与非罪的界限，严格防范刑事执法介入经济纠纷。这是我国第一次从制度顶层设计的角度系统性的提出平等保护产权的规范性文件，意义重大。此后，党中央、国务院、各部委、最高人民法院、最高人民检察院、各级党政机关、司法机关均出台一系列文件，反复强调平等保护民营企业产权，维护民营企业正常合法的生产经营。我们编写的《民企产权保护政策汇编与解读》一书全面收录了以上文件并对其进行了详细的解读。
但近年来，刑事手段介入民事纠纷的情况，尤其是公安机关动用行政职权为部分地方重点企业、国有企业“讨债”的情况屡见不鲜。那么，公安机关能否动用行政职权为债权人讨债呢？能否以替人讨债之名扣押债务人的财务并直接划转给债权人呢？公安机关替人讨债，需承担什么样的责任呢？本文将通过一则最高人民法院的判例，为各位读者揭晓答案。
现行法律规定没有授权公安机关动用行政职权为他人追讨债权，公安机关为债权人追讨债权的行政扣押行为缺乏法律授权，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目规定的“超越职权”的违法行政行为，应予撤销，因此扣押的财物应予返还。即使违规扣押财物已经转付给债权人，也应承担相应的损害赔偿责任。
一、1994年8月1日，中兴公司总经理陈莫智经人介绍与鑫工公司总经理黄学平相识，黄称其可提供5000吨马来西亚进口橡胶。同年8月6日，鑫工公司与中兴公司签订橡胶购销合同，中兴公司为此支付440万元。但中兴公司后发现货源并不存在，双方经多次转换交易，鑫工公司共欠中兴公司180万元。
二、1994年11月22日，中兴公司以黄学平诈骗440万元为由向资阳公安分局报案并获立案。同年12月2日，资阳公安局将黄学平收容审查。1995年1月13日，资阳公安分局以追缴赃款为由，扣押鑫工公司存入某公司账户信用保证金360．75万元，并于1月19日将此款交给了中兴公司。
三、1995年3月8日，有关部门认定黄学平不构成犯罪，并于同日解除了对黄学平的收容审查（该制度已被废止）。同年5月10日，鑫工公司致函资阳公安分局，要求退还划走的360.75万元，资阳公安分局未作答复。
四、鑫工公司向湖南高院提起行政诉讼，请求判令：资阳公安分局返还强行划走的360.75万元及利息。黄学平向湖南高院提起行政诉讼，请求判令：撤销收容审查决定，并判令资阳公安分局支付非法关押黄学平造成的单位损失、本人精神损失和误工损失等10万元。
五、湖南高院一审判决：撤销资阳公安分局对黄学平收容审查的决定，资阳公安分局支付黄学平被限制人身自由的赔偿金1755.7元；撤销资阳公安分局扣押鑫工公司360.75万元人民币的具体行政行为，资阳公安分局返还扣押的360.75万元人民币给鑫工公司。
六、资阳公安分局不服，上诉至最高法院。最高法院二审判决驳回上诉，维持原判。
本案是一起非常典型的利用刑事强制措施介入经济纠纷，违规对民营企业家的人身和财产采取强制措施的案件。本案的案件事实并不复杂，在案件的前期，公安机关以黄学平涉嫌诈骗罪并有流窜作案的可能为由，将黄学平进行收容审查，该措施既不属于刑事拘留也不属于逮捕。后公安机关又以追赃为名，将鑫工公司存在某期货公司保证金账户上的360.75万元强行划走并转交给了所谓的“受害人”中兴公司。但后经确认，黄学平的行为并不构成流窜作案，鑫工公司与中兴公司之间的纠纷属于一般的经济纠纷。最高法院据此认为，公安机关动用强制措施将黄学平收容审查，并将划扣的360.75万元转付给中兴公司实际上系为中兴公司讨债的行为，超越了法律赋予公安机关的行政职权权限，应予撤销。公安机关作出的行政扣押行为属于《国家赔偿法》第四条第（二）项规定的“对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施”，根据该条规定，鑫工公司有取得行政赔偿的权利，资阳公安分局应当承担相应的行政赔偿责任。资阳公安分局因此败诉。
前事不忘、后事之师。虽然上述案例中双方当事人之间无书面合伙协议，法院亦认定合伙关系成立，但依然存在认定合伙关系不成立的风险，未避免此类风险，我们提出如下建议：
1、有权不可任性，用权要受监督。本案是一起典型的利用刑事手段介入经济纠纷的案件，公安机关为超越自身的职权为债权人讨债的行为付出了应有的代价，承担了相应的国家赔偿责任。根据《人民警察法》第六条的规定，预防和侦查犯罪活动是公安机关的法定职责之一，第十二条规定：“为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。”但我国现行法律并未赋予公安机关利用其行政职权为债权人讨债的权力。公安机关在处理经济纠纷过程中，要坚持有所为有所不为的原则，在预防和打击犯罪活动的同时，慎用刑事强制措施，切勿任性用权，以刑事手段介入经济纠纷，否则需承担相应的国家赔偿责任。
2、民营企业家在面临经济纠纷时，应当勇敢果决，切勿被公安机关违规采取的强制措施所吓倒。实践中，重大的经济纠纷案件往往都是刑民交叉的案件，期间涉及的法律关系极为复杂。尤其是民营企业家面临与国有企业、地方龙头企业的纠纷时，不仅在声势上明显处于劣势，而且人身和财产随时都有可能面临被采取强制措施的可能。我们团队处理的大量与民营企业相关的案件中，都或多或少的存在公安机关违规使用刑事强制措施介入民事纠纷的情况，不少企业家因此身陷囹圄，倾家荡产。但经过我们的多方努力，都取得了良好的效果，有效维护了民营企业家合法的人身财产权益。因此，我们建议民营企业家在面临经济纠纷，特别是涉及刑民交叉的纠纷时，应当积极寻求对民营企业产权保护、刑民交叉案件处理有丰富经验的律师团队寻求帮助，勇敢果决，切勿被司法机关的强制措施所吓倒。
3、正确的维权方式非常重要。本案中，黄学平的案件历经十余年，之所以能够最终取得全面的胜利，是因为其采取了正确的方式。实践中，不少民营企业家在各类经济纠纷案件中遭受“委屈”后，有苦难言，相应的冤屈得不到应由的伸张。我们必须清醒地认识到，在全面推进依法治国的今天，那种希望单独靠一纸告状文书、希望某个领导垂注并大笔一挥一个批示或者通过上访就可以纠正案件的想法已经不切实际。只有真正熟知法律法规政策，并配合专业律师周翔的方案计划，方可达到预期的效果。因此，建议民营企业家应对“冤屈”应在专业律师的帮助下，采用正确的维权姿势，切勿走冤枉路，花冤枉钱。
《人民警察法》
第六条 公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（四）组织、实施消防工作，实行消防监督；（五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（八）管理集会、游行、示威活动；（九）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（十）维护国（边）境地区的治安秩序；（十一）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；（十二）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（十三）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；（十四）法律、法规规定的其他职责。
第十二条 为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。
《行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
《国家赔偿法》
第三条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的； （二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的； （三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的； （五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。
《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》
五、严格规范涉案财产处置的法律程序
进一步细化涉嫌违法的企业和人员财产处置规则，依法慎重决定是否采取相关强制措施。确需采取查封、扣押、冻结等措施的，要严格按照法定程序进行，除依法需责令关闭企业的情形外，在条件允许情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取查封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时，要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法，在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产；对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。完善涉案财物保管、鉴定、估价、拍卖、变卖制度，做到公开公正和规范高效，充分尊重和依法保护当事人及其近亲属、股东、债权人等相关方的合法权益。
六、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策
充分考虑非公有制经济特点，严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限，准确把握经济违法行为入刑标准，准确认定经济纠纷和经济犯罪的性质，防范刑事执法介入经济纠纷，防止选择性司法。对于法律界限不明、罪与非罪不清的，司法机关应严格遵循罪刑法定、疑罪从无、严禁有罪推定的原则，防止把经济纠纷当作犯罪处理。严禁党政干部干预司法活动、介入司法纠纷、插手具体案件处理。对民营企业在生产、经营、融资活动中的经济行为，除法律、行政法规明确禁止外，不以违法犯罪对待。对涉及犯罪的民营企业投资人，在当事人服刑期间依法保障其行使财产权利等民事权利。
以下是最高法院在二审判决“本院认为”部分就此问题发表的意见：
本院认为：根据国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（国发[1980]56号文件）第二条规定，收容审查的对象为有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人。公安部《关于对收容审查范围问题的批复》（公复字[1992]6号）将收容审查对象进一步解释为“一个前提，四种对象”，即在有轻微违法犯罪行为的前提下，包括四种对象：（1）不讲真实姓名、住址、来历不明的人；（2）有流窜作案嫌疑的人；（3）有多次作案嫌疑的人；（4）有结伙作案嫌疑的人。黄学平作为鑫工公司的委托法人代表，明显不属于该批复所列的第（1）种情形，上诉人资阳公安分局在一审中亦未提供充分的证据证明黄学平属于批复所列的第（2）至（4）种情形。上诉人资阳公安分局认为黄学平骗取钱财后，将款项转移到深圳系流窜作案缺乏法律依据。公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部《关于办理流窜犯罪案件中一些问题的意见的通知》（[89]公发27号）对流窜所作的解释如下：“凡构成犯罪且符合下列条件之一的，属于流窜犯罪分子：1．跨市、县管辖范围连续作案的；2．在居住地作案后，逃跑到外省、市、县连续作案的。”资阳公安分局对流窜作案的理解显然不符合法律本意，系任意解释，其提出收容审查决定符合法定条件的上诉理由不能成立。上诉人资阳公安分局对黄学平作出的收容审查行为具有行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、第2目和第4目的“主要证据不足”、“适用法律错误”和“超越职权”等违法情形，一审法院判决撤销该收容审查决定正确，应予维持。
上诉人资阳公安分局对黄学平作出收容审查决定且超期收审，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定的“违法采取限制公民人身自由的行政强制措施”，根据该条规定，黄学平有取得行政赔偿的权利，资阳公安分局有相应的行政赔偿责任。按照该法第二十六条关于“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算”的规定，一审法院判决资阳公安分局向黄学平支付限制人身自由赔偿金1755．7元（18．1元／天×97天）正确，应予维持。黄学平要求赔偿因其关押所造成的单位损失和本人精神损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条规定的可赔偿的损失范围，一审法院判决驳回黄学平提出的该诉讼请求正确。
公安机关具有刑事侦查和行政管理双重职能。上诉人资阳公安分局扣押鑫工公司360．75万元款项后，迳将此款项给付第三人中兴公司，系动用行政职权为他人追讨债权，该行为的性质并不属于刑事诉讼法明确授权实施的行为，据此可以认定其作出的扣押行为并非刑事侦查上的扣押行为，而是《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（二）项规定的“扣押财产的行政强制措施”，根据该条规定，鑫工公司就此扣押财产行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。一审法院受理本案正确。
现行法律规定没有授权公安机关动用行政职权为他人追讨债权，据此，上诉人资阳公安分局为第三人中兴公司追讨债权的行政扣押行为缺乏法律授权，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目规定的“超越职权”的违法行政行为，根据该条规定，应予撤销。一审法院判决撤销该行政扣押行为正确，应予维持。
上诉人资阳公安分局作出的行政扣押行为属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项规定的“对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施”，根据该条规定，鑫工公司有取得行政赔偿的权利，资阳公安分局应当承担相应的行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条关于赔偿方式的规定，资阳公安分局应当向鑫工公司返还其违法扣押的款项。一审法院判决资阳公安分局向鑫工公司返还违法扣押的款项正确，应予维持。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二十九条关于“赔偿费用，列入各级财政预算”的规定，资阳公安分局承担行政赔偿责任所需的费用最终将由国家承担。考虑到资阳公安分局本无权将扣押的款项交付第三人中兴公司，该公司亦无从资阳公安分局取得该被扣款项的权利，为了避免国有财产的无谓损失，资阳公安分局在承担行政赔偿责任的同时，应当向第三人中兴公司积极追讨其擅自交付该公司的被扣款项，第三人中兴公司亦有义务主动返还此款。关于第三人中兴公司与被上诉人鑫工公司之间的债权债务纠纷问题，不属本案审查范围，双方当事人可以通过民事诉讼等合法途径另行解决。
资阳公安分局是否应当就其扣押款项所产生的利息损失承担赔偿责任根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（七）项关于“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，被扣押款项的利息损失系间接损失，不属于可赔偿的损失范围。一审法院判决驳回鑫工公司提出的由资阳公安分局赔偿其被扣款项的利息损失的诉讼请求正确，应予维持。
湖南省益阳市公安局资阳分局与北海鑫工物业发展公司等扣押财产、收容审查决定及行政赔偿上诉案[最高人民法院（2004）行终字第2号]
（本文责任编辑:龚炯）