【建纬观点】《江苏省水利工程建设项目招标投标管理办法》解读
上海市建纬律师事务所律师。一级造价师，毕业于北京大学力学系工程班，工学学士。曾在国土、住建、交通等政府部门工作多年，加入建纬后致力于建设工程诉讼和非诉讼业务，曾参与国家发改委“政府投资项目事中事后监管制度研究”课题工作。
江苏省是我国省级行政区，位于长江三角洲地区，中国大陆东部沿海，地跨北纬30°45'-35°08'、东经116°21'-121°56'，与上海市、浙江省、安徽省、山东省接壤。长江横贯江苏东西433千米，京杭大运河纵贯南北718千米，海岸线长957千米。江苏地处江淮沂沭泗五大河流下游，长江横穿江苏省南部，江水系江苏省最可靠的水资源。境内有太湖、洪泽湖、高邮湖、骆马湖、白马湖、石臼湖、微山湖等大中型湖泊，以及大运河、淮沭河、串场河、灌河、盐河、通榆运河、灌溉总渠和通扬运河等各支河，河渠纵横，水网稠密。
沿海的环境和众多的水系使得治水、用水成为了江苏社会经济发展的重要主题之一，对于水利工程建设的建章立制也是江苏建设工程专业立法的重要组成部分之一。以江苏省水利厅而言，曾发布的有关于招标投标的规范性文件就包括了《江苏省水利工程建设项目施工招标投标实施细则》（苏水基〔2002〕38号）、《江苏省水利工程建设项目中标人公示办法》（苏水基〔2006〕70号）、《江苏省水利工程建设项目评标专家管理实施办法》（苏水基〔2008〕51号）、《关于加强招标失败后工程发包程序管理的通知》（苏水招〔2009〕13号）、《关于进一步加强全省重点水利工程建设招标投标程序管理的通知》（苏水基〔2010〕1号）、《江苏省水利工程建设项目勘测设计招标投标实施办法》（苏水规〔2010〕5号）、《关于进一步加强水利工程建设招标投标管理工作的通知》（苏水基〔2012〕54号）、《江苏省水利工程建设项目招标投标管理办法》（苏水规〔2013〕10号）、《江苏省水利工程建设项目招标投标管理办法》（苏水规〔2017〕3号）等一系列文件。其中，于2019年10月22日发布并施行的《江苏省水利工程建设项目招标投标管理办法》（下称《管理办法》）是江苏省内有关水利工程招投标的最新规定之一，笔者将在本文中对《管理办法》进行解读。
对于哪些项目必须进行招标，《管理办法》第三条作出了明确规定：“符合下列具体范围并达到规模标准之一的水利工程建设项目必须进行招标。（一）具体范围 本省行政区域内国有资金占控股或者主导地位的水利工程建设项目。（二）规模标准1．施工单项合同估算价在400万元人民币以上的；2．重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上的；3．勘察、设计、监理等咨询服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。”
该条第一款第（二）项“规模标准”和第二款合并工作进行招标的规定与2018年3月27日发布、2018年6月1日生效的《必须招标的工程项目规定》第五条保持一致，第一款第（一）项“具体范围”则要结合《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等相关规定来进行理解。
第一是项目资金，《必须招标的工程项目规定》相关条款有较为明确的数字。其第二条规定：“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。”这为我们理解《管理办法》第三条“本省行政区域内国有资金占控股或者主导地位的水利工程建设项目”提供了依据。
第二是项目类型，某些种类的大型水利基础设施属于必须招标的范围。《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）第二条即规定：“不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：……（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；……”
因此，对于《管理办法》第三条特别是必须招标项目具体范围相关规定的理解，不应仅仅着眼于《管理办法》本身，还应结合《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等法规。
江苏省水利行政管理部门并未就水利工程建设项目的工程总承包作专门的规定，但在省政府层面已出台了相关的政策文件和法规：
比如，《江苏省政府关于促进建筑业改革发展的意见》（苏政发〔2017〕151号）第八条“推行工程总承包”规定：“在全面推行施工总承包的基础上，加快推行工程总承包模式，鼓励综合实力强的大型设计和施工总承包企业开展工程总承包业务。加快建立适应工程总承包发展的招投标、工程计价和工程管理配套制度。除以暂估价形式包含在工程总承包范围内且依法必须招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。采用固定总价合同的工程总承包项目，在计价结算和审计时，重点对约定的变更调整部分和暂估价部分进行审核。各地每年都要明确不少于20%的国有资金投资占主导的项目实施工程总承包。装配式建筑原则上应全部采用工程总承包模式。至2020年，全省培育工程总承包骨干企业100家。”
又比如，《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》（江苏省人民政府令第120号）第十三条规定：“招标人不得将下列带有不合理限制或者排斥潜在投标人作为资格合格条件：（一）提高资质等级、同时设置总承包资质和总承包资质范围内的专业承包资质要求以及其他不按照资质管理规定设置资质要求的；（二）资格条件要求2个以上资质但不允许联合体投标的；（三）除主体结构相连无法分割施工的项目外，将不同总承包资质类别的施工总承包工程捆绑招标并在合格条件中设置两个施工总承包资质的。”第三十条规定：“符合下列情形的，招标人可以采用评定分离方式确定中标人：（一）工程建设项目的设计方案招标；（二）工程总承包招标；（三）省有关招标投标行政监督部门规定可以采用评定分离方式确定中标人的其他项目。”
因此，即使在江苏省水利厅的层面没有出台专门的水利工程建设项目工程总承包管理办法，在实际操作过程中依然可以通过前述《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》以及《管理办法》等规定对水利建设建设项目进行工程总承包招投标方面的实操。而且，《管理办法》第三条规定：“同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。”结合工程总承包的主流模式涵盖设计、施工两阶段或者设计、采购、施工三阶段，通过《管理办法》具体进行水利工程建设项目招投标工作是有相应路径的。
关于投标人的资质，《管理办法》第二十七条规定：“潜在投标人是指在招标公告或投标邀请书发出后，所有有意参加该工程投标的法人或其它组织；投标人是指获得招标文件并提交投标文件参加投标竞争的法人或其它组织。投标人必须具备水利工程建设项目所需的资质（资格）和信用等级。”对于该条款，一般理解很可能会认为是承接水利工程建设项目应具备水利相关资质，这也是行业内的通常情况。但实际上，由于江苏省近年来在建筑业方面进行了一系列的改革，对于资质方面也出台了相关政策和规定。
比如，《江苏省政府关于促进建筑业改革发展的意见》（苏政发〔2017〕151号）第一条“完善企业资质资格管理”规定：“……具有市政公用、公路、水利水电、港口与航道工程其中一项资质的一级及以上施工总承包企业，能够提供足额担保且项目负责人具有相应业绩的，可以跨专业承接其他三项同等级资质相应的业务。……”
又比如，《江苏省住房和城乡建设厅、江苏省交通厅、江苏省水利厅关于试行部分类别的施工总承包资质企业跨专业承接工程的通知》（苏建规字(2019)2号，下称《三部门通知》）第一条规定：“具有市政公用工程、公路工程、水利水电工程、港口与航道工程任意一项一级及以上施工总承包资质，信誉良好且符合下列条件的企业，可以跨专业承接其他三个类别同等级资质相应的工程。（一）企业须提供合同总价10%的履约担保，担保方式由发包人结合企业信用等因素自行确定，优先采用银行担保、保证保险等方式。（二）拟承接工程的项目负责人和技术负责人作为项目经理或者项目技术负责人主持完成过拟承接类别一级资质以上标准要求的工程业绩，且未发生过质量安全事故，该工程业绩已在国家或者我省相应的工程项目监管平台备案。（三）现场施工管理机构和项目部关键岗位人员配备须符合相关行业的管理要求。”
前述规定，为相关企业跨资质承揽水利工程建设项目提供了便利条件，也是建筑业改革在资质管理和招投标工作方面的体现。同时，我们还应注意到，跨专业承揽水利建设工程项目或其他项目也是有条件限制的。《三部门通知》第二条即规定：“跨专业承接的市政公用工程不包括燃气工程、热力工程、轨道交通工程、环境卫生工程、照明工程；公路工程不包括高速公路、单跨>500米或者总长>1000米的独立大桥工程，港口与航道工程不包括沿海港口与航道工程；水利水电工程不包括Ⅰ级堤防、水库、工程规模中型及以上的泵站和水闸。”
综上，江苏是我国水利建设大省，《管理办法》是地方行政管理部门对于水利工程建设项目招投标工作如何进行管理的思路体现，也是招投标双方开展相关工作的前提和基础，相关企业应对此予以关注。
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