第三方监管机制下探讨PPP财政风险防范方法策略
随着PPP模式在基础设施和公共服务设施建设中的深入应用，PPP财政风险逐渐凸显。为有效防范各类显性和隐性PPP财政风险，世界各国纷纷加强对风险的监督和防范，并在实践中探索出一种由第三方主导的监管机制。本文立足相关理论，分析第三方监管机制对PPP财政风险防范的作用机理。在此基础上，结合第三方监管机制下PPP财政风险防范的全球实践与我国当前现实困境，提出强化监管顶层设计框架、升级三方监管联动机制、加强现代监管科技应用、强化多元主体监管职能的防范策略，以确保PPP项目在资金充足情况下平稳、有序、健康开展。
一、PPP财政风险与第三方监管相关理论
（一）PPP财政风险
PPP模式是指政府与社会资本方通过签署合同，实现利益共享、风险共担，进而协同共建基础设施、公共服务项目的模式。从项目全生命周期角度来看，PPP财政风险主要可划分为四种形式，分别为直接隐性风险、或有隐性风险、直接显性风险、或有显性风险，并贯穿于PPP项目筹备、采购、运营等全环节。政府部门和社会资本方是PPP项目中承担责任的主要主体，而根据参与主体承担的责任，PPP财政风险呈现出不同的特征。就政府部门而言，其特征主要是：一是风险隐蔽性；二是风险不确定性；三是风险高危害性。就社会资本方而言，其特征主要是：一是风险多发性；二是风险复杂性；三是风险阶段性；四是风险长期性。
（二）第三方监管
第三方监管主要是区别于委托人和代理人，在保障自身独立性基础上，凭借专业监管知识，对委托人委托监管内容进行独立性、专业化监管的一种监管方式。目前常见的 第三方监管机构有第三方审计机构、第三方评估机构、第三方检测机构、第三方资金监管机构。其主要优势有：一是推进法治监管，提升资金监管公信力；二是推进公开监管，提高资金流转透明度；三是推进专业监管，增强资金监管有效性。
二、第三方监管机制防范PPP财政风险的作用机理
第三方监管机构作为独立于PPP项目利润分配之外的监管主体，能够在保障与PPP项目相关利益主体不发生密切关系的基础上，对PPP项目进行独立监管，保证监管结果的公平性和有效性。借助第三方监管机构“审计师”角色、多样化资源、专业的监管知识，PPP项目可以有效实现对全生命周期中可能产生财政风险事项的“查漏补缺”，填补政府监管漏洞。其主要监管方式为：
（1）凭借动态监管机制，规范PPP项目财务活动。其一方面，第三方监管机构通过动态化监管机制，对PPP项目财务活动进行规范化监管；另一方面，第三方监管机构凭借动态监管方式，实时查验PPP项目运行过程中的财务漏洞。
（2）依托检验检测体系，提升PPP项目建设质量。第三方监管机构通过专业的检验检测、丰富的人力和物力优势，可以有效提高PPP项目建设质量，实现更精细、专业的管理。因此，第三方监管机构可凭借独立性优势，利用自身检验检测体系，出具客观、公正的PPP项目建设质量评估报告。凭借自身专业性和丰富检验检测经验，第三方监管机构会及时纠正PPP项目建设过程中的建设质量问题，保障PPP项目建设质量检测结果的权威性，有效提高PPP项目建设质量，防范因PPP项目建设质量不达标带来的财政风险。
（3）借助市场信息捕捉手段，实现财政风险预测。借助自身市场信息捕捉手段，第三方监管机构能够快速获取各领域信息，提前防范可能带来的财政风险。一方面，借助大数据技术，获取大量的PPP财政风险相关信息；另一方面，借助云计算技术，预测PPP财政风险指数。
三、第三方监管机制下PPP财政风险防范的国际实践及经验总结
英国有着丰富的PPP财政风险第三方监管经验；澳大利亚作为西方主要发达国家之一，其PPP模式中第三方监管的推广应用一直处于领先地位；智利作为发展中国家之一，PPP财政风险第三方监管效果显著。对比英国、澳大利亚、智利第三方监管机制的PPP风险防范做法发现，尽管各国采用的第三方监管机制不同，但依旧存在一些共通之处，值得我国借鉴：1.完善监管相关政策法律框架；2.引入专业化第三方监管机构；3.专注现代科技的综合应用4.形成特色化第三方监管方式。
四、第三方监管机制下我国PPP财政风险防范面临的困境
（1）法律制度契合度不高。现阶段我国已出台PPP财政风险相关法律制度与第三方监管契合度不高。1.现有法律与PPP财政风险第三方监管匹配度不足；2.PPP财政风险第三方监管相关政策法规存在“灰色地带”；3.缺乏规范性第三方监管标准。
（2）第三方监管职能缺位。PPP财政风险第三方监管机构普遍存在监管职能难以发挥的问题，一方面是第三方监管机构监管能力有待提高；另一方面是监管主体监管职责不清晰。
（3）现代化监管科技应用滞后。传统监管手段较为依赖监管制度的微观监管标准，而PPP财政风险的隐蔽性特征，使得第三方监管机构仅依靠监管制度的微观监管标准，难以实现对PPP财政风险有效监管。
（4）监管方式亟待转变。一是监管手段单一，未形成具有针对性的PPP财政风险监管方式；二是监管周期冗长，PPP项目频现财政风险监管漏洞。
五、第三方监管机制下PPP财政风险的防范策略
结合国际实践经验以及我国PPP财政风险防范面临的困境，我国提出了以下策略：
（一） 强化监管顶层设计框架
（1）完善法律建设框架。一是在内容完整性方面，立法机关首先应明确第三方监管机构法律地位、PPP财政风险监管相关权限与职责。二是在威慑性方面，加强第三方监管机构监管的罚则设计。
（2）打造制度保障框架。一是在内容审慎性方面，立法应持有审慎态度，充分考量第三方监管机构在监管PPP 财政风险过程中可能遭遇的问题。二是在创新性方面，应充分借鉴国外相关立法经验，结合我国第三方监管机制下PPP财政风险的实践情况进行创新。
（3）健全执行效力框架。截至2021年3月，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》出台已超过6年，其中部分内容已无法满足财政风险监管需求，亟需政府相关部门对PPP财政风险的第三方监管规则进行明确和细化，提高风险防范可操作性。
（二） 升级三方监管联动机制
（1）构建三方混合协调框架。第三方监管机构应根据PPP财政风险状态实行分类协调监管。对于日常PPP财政风险监管协调，由第三方监管机构负责，政府与社会资本方积极配合；对于紧急状态的PPP财政风险协调，由政府部门负责，社会资本方与第三方监管机构协同参与。
（2）搭建风险监管信息共享网络。一是应建立统一化PPP项目信息中心；二是要建立第三方监管机构监管信息定期送达机制。
（3）建立财政风险联动监管体系。政府应联合社会资本方和第三方监管机构，搭建监管主体需求表达、监管决策、融资、评估、问责五大体系。
（三） 加强现代监管科技应用
（1）强化现代化监管技术渗透。第一，第三方监管机构应强化监管科技投入力度，将企业多样化要素资源投入监管科技研发与应用中。第二，借助大数据、人工智能等现代化技术，强化第三方监管机构对PPP项目中实控账户、异常交易等信息实时监管，防范其中存在的PPP财政风险。
（2）推进现代化科技监管试点运用。就我国现实情况而言，现代化科技在PPP财政风险监管中的应用仍然处在摸索发展阶段，短期内第三方监管机构难以实现对现代化科技的有效推广运用。
（3）加强现代化技术人才队伍建设。一方面，强化现代化技术人才培育体系；另一方面，拓宽现代化技术人才引进渠道。
（四） 强化多元主体监管职能
（1）加强第三方监管机构财政风险监管职能。一方面，明确第三方监管机构监管属性；另一方面，提升第三方监管机构监管能力，主要是强化理论知识和丰富实操经验。
（2）提升第三方机制管委会组织监管职能。一方面，强化第三方机制管委会监察职能；另一方面，增强第三方机制管委会管理职能。
（3）强化政府对第三方监管机构的监督职能。一方面，提升政府对第三方监管机构工作流程监督；另一方面，提高政府对第三方监管机构工作成果监督。