国际关系与外交政策中的保密 | 国政学人
作品简介
作者：Allison Carnegie，哥伦比亚大学政治学副教授。她于2014年获得耶鲁大学政治学和经济学联合博士学位。主要研究方向为国际关系、国际组织、国际政治经济学。
编译：刘培晨（国政学人编译员，中国人民大学国际关系硕士研究生）
来源：Carnegie, A. (2021). Secrecy in International Relations and Foreign Policy. Annual Review of Political Science, 24, 213-233. https://doi.org/10.1146/annurev-polisci-041719-102430
归档：《国际关系前沿》2021年第10期，总第37期。
摘要
近年来，有关国际关系和外交政策中的保密研究增多，而本文在概述既有研究的基础上，分析了领导人在经济和安全领域选择进行保密的动机。这些动机在很大程度上取决于领导人的潜在观众来自何方，是来自国内、国际还是市场。其次，本文论述了研究方法上的创新和挑战，特别是在如何衡量保密方面。最后，本文对既往经验进行反思，探讨了未来值得研究的问题。保密研究作为国际关系中的一个新兴领域，未来可期。
文章导读
引言
国际关系领域的诸多学术研究都建立在政治透明是可取的假设之上。现有理论解释了它如何纠正腐败和偏袒、促进基于规则的秩序、推进符合公共利益的政策、表现决心、避免代价高昂的冲突以及提高国内和国际机构的合法性。然而，作者却提出，既然信息透明度被认为是一种万能药，那么保密行为为什么依然存在于国际关系的诸多领域中，并且长期存在呢？如果透明度如此重要，为什么诸多记录、程序与结果需要对国内公众、其他国家和市场参与者加以隐藏？保密行为对国际政治有什么影响？
因此，作者在本文中重点关注国际关系与外交事务中的保密问题，将保密定义为“故意向一个或多个观众隐瞒信息”。为实现保密所采取的一系列努力是一个连续的整体，既包括缺乏透明度，也包括采用相关的保密基础设施。秘密行动可能包括宣传、政治行动、经济行动和准军事行动，而秘密信息可能包括国家之间签署的秘密协议或对这些协议的秘密监控。保密形式各有不同，包括公开保密（事实已知但未被公开承认）、准保密（官方保密与“泄密、选择性披露和公众意识”相结合）、混淆（信息变得模糊不清）或欺骗（信息被故意歪曲）。
因为控制保密所用逻辑根据保密对象而有所不同，所以作者分析了领导者对三大研究对象进行保密的原因，即国内公众、其他国家与市场力量。
作者认为，当保密对象为国内公众时，领导者所做的原因包括他们希望制定不受欢迎的政策、防止形势升级、达成交易、传递信号和避免破坏稳定。当其他国家是保密对象时，领导者是为了获取战术优势、维护规范或保护安全。当保密对象为市场参与者时，领导者通常会受到保护贸易和投资的愿望影响。
01
对国内公众进行保密
领导人选择对国内公众进行保密，普遍观点是在国内公众不同意的情况下，国家才会采取保密措施。具体来说，作者概述了5种情况下，国家采用保密措施。
其一，实施不受欢迎的政策。领导人何时选择对国内观众保守秘密，目的在于避免招致公众对领导人行为或政策的强烈反对。例如，领导者可能会暗中推动敌国，促使对方首先发动进攻，以证明战争的合理性。然而，即使行动被泄露，秘密行动也能让领导人进行合理的否认，或将责任转嫁于他国。或者，领导者可能会公然采取行动，但对公众保密关键信息，因为他知道如果公众完全理解该政策，政策将非常不受欢迎。
其二，防止不必要的局势升级。领导人可能选择向国内公众隐瞒自己的行动的另一个原因是，防止不必要的升级。例如，栗崎的研究指出，当导致态势恶化的舆论压力大于信息披露所带来的积极影响，领导人会选择在私下行动。
其三，保密与合作关系密切。为达成交易，参与者需要联系多个问题，扩大谈判空间。如果谈判是完全透明，那么国内公众可以单独动员起来反对每一点，并在整个交易被证明其益处前取消。虽然由各国完成条约谈判，但是条约同样需要面向国内公众，采取保密措施助于分化不同的选民阵营。如果交易是秘密谈判的，那么每一方都可以向国内公众宣布其获得有利结果。
其四，传递信号。原本，国际关系的保密研究普遍认为由于领导人在采取保密行动时，不需要承担国内的观众成本，可以逆转交往过程，因此领导人在信号发送阶段受到限制，无法取信对方。但是，这一观点目前受到一定挑战。观众成本在公众和秘密领域都极为重要，因为秘密领域的威胁所带来的成本可能会束缚住领导人的手脚。恰恰由于受制于他国对本国公众披露相关信息，本国可以在秘密领域向他国传递信号。
其五，避免不稳定。之所以选择保密而非公开公众所反对的信息，最后一大原因在于这些信息可能会引发暴力。
02
对其他国家进行保密
在对领导人何时选择隐蔽与公开行为进行分析时，考虑的另一大类对象为其他国家，包括盟友、对手以及给定行动的目标。学者们认为对从外交政策进行保密，可以产生战术优势、维护国际规范或是保护国家安全。
其一，产生战术优势。对秘密行动的目标保密可以产生几大战术优势。首先，干预者的行动如果失败，可以避免受到指责，通常可以将过错转嫁于行动中的合作伙伴或是干脆否认参与行动。秘密行动可以减少报复的可能性，因为目标可能不知道该怪谁，这在网络安全领域经常发生。其次，出其不意可以帮助干预取得成功，这可能会激励领导人选择保密。事实上，国家通过保持对其能力的不确定性，可以获得明显的战术优势，即使这样做会引发战争。当强大的国家对自身能力保密时，这些国家在战争中就能让那些认为自己弱小的对手大吃一惊。重要的是要注意保密通常也带有战术缺陷。领导人将秘密行动告知较少的决策者，从而建议和投入也将减少。此外，对其他国家进行保密，可以避免使用尖端武器，并且可以缩减行动以避免被发现。
其二，维护国际规范。对规范的关切可能导致领导人隐瞒违反国际法和规范的行为，因为披露这些行为可能会破坏规范性共识。作者援引其他学者的研究指出，认为国际制度的执行者战略性地使用保密措施，以避免揭露可能破坏政权稳定的违反规范行为。此类信息披露有可能导致其他国家的悲观情绪和威胁感，从而导致进一步的违规行为。此外，国际组织也会采用类似的措施，避免揭露信息，从而寻求保护规范。
其三，保护国家安全。各国也可能隐藏信息以保护其安全利益。针对某些敏感信息，分享此类信息可能会对披露者带来有害的后果。即使一个国家会因为其他原因而从提供信息中获益，它也可能仅仅因为信息的敏感性而选择隐瞒信息。例如，向竞争对手透露一个国家的资源与手段或是其国防计划和能力具有高风险。
03
对市场参与者进行保密
尽管有关国家对市场参与者保密的理论研究较少，但是作者指出，当披露信息可能阻碍贸易、投资和其他经济活动时，领导者可能会选择对市场参与者保密。负面的经济信息、有关国内不稳定或治理不善的信息都可能吓坏投资者。各国可能会拒绝与不能作为经济伙伴、不值得信任的国家签署双边投资协定或贸易协定。
04
衡量/经验策略
国际关系保密研究的一个重大挑战是如何衡量秘密信息。许多学者依赖于档案文件中显示的保密证据，进行案例研究，并经常将它们与正式模型结合起来。作者指出保密研究相关测量方法的新动态，即研究官方报告和开源数据报告之间的差异。以对外援助为例，使用政府给定的官方报告的援助额与实际金额存在差异，这种差异属于保密信息。但是开源数据的方法可以更好地衡量资金流动。
05
未来研究的方向
作者在此章节中提出了几大未来研究方向，包括：
1. 许多保密理论都依赖于未经检验的公众对某些行为以及对保密的看法。然而，我们对公众如何看待这些问题知之甚少。因此，未来可以研究这些理论假设的国内条件与信念。
2. 包括网络、无人机等新技术对现有保密研究的影响。
3. 在研究保密之外，研究与之相关的概念，例如混淆、公开秘密、准保密、错误信息、逃避与欺骗。这些概念与保密有何关系？
4. 保密如何影响全球治理。当信息保密渗透至国际层面，国际机构可能无法获得基于国家的关键信息。国际参与者如何应对缺乏信息的情况？
5. 由于现有的案例研究多基于美国，现有理论在其他国家和时间段是否也以同样的方式成立？
6. 本文重点关注领导人保守秘密的动机，但是未来研究可以针对包括国际官僚、非政府组织或公司在内的国际参与者何时泄露信息。
7. 结合政治心理学，未来可以研究领导者保守秘密的倾向与其心理特征之间更明确的联系。什么样的领导人更喜欢暗中执行政策？
8. 最后，该领域的大部分研究仅限于一个问题领域。未来可以分析不同领域的保密性。
译者评述
本文应该被归类为有关国际关系保密研究的文献综述。具体来说，以国际关系保密研究为主题，展示了领导人对于三类对象，即国内公众、其他国家与市场参与者，实施保密的动因。为制定不受欢迎的政策、防止形势升级、达成交易、传递信号和避免破坏稳定，国家可能会对国内公众进行保密。为了获取策略优势、维护规范或保护安全，领导人可能会对别国采取保密行动。当保密对象为市场参与者时，领导者通常会受到保护贸易和投资的愿望影响。
在实践中，保密与透明之间始终存在着较量。情报工作中的透明度具有重要价值，能够赢取公众信任，保障公民知情权。罗熠琳、李淑华曾指出出于反恐需要，小布什政府遵循严格的情报保密立场，但导致了公众对隐私权的担忧、对透明度的考虑。由此可见，透明与保密之间存在着极为微妙的互动关系，如何掌握二者的平衡、如何实现透明、透明应达到何种程度本身也是保密工作的一个侧面。
参考文献
[1] 罗熠琳、李淑华：《冷战以来美国情报政策的流变及启示——以情报工作透明与保密的实践为视角》，《情报杂志》，2021年第40卷第3期，第32-38页。
词汇整理
保密 secrecy
公开秘密 open secrecy
准保密 quasi-secrecy
观众成本 audience cost
传递信号 send signals
审校 | 程朵依 杨沛鑫
排版 | 云琪布日 陈炜昊
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