黄永维 郭修江 仝蕾 | 《关于行政案件案由的暂行规定》及印发通知的理解与适用

本文刊登于《人民司法》2021年第4期

作者：黄永维 郭修江 仝蕾

作者单位：最高人民法院

目次

一、重新修订行政案件案由规定的背景

二、制定《暂行规定》及印发通知遵循的基本原则

三、《暂行规定》及印发通知的主要内容

四、适用《暂行规定》应注意的几个问题

最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）及《印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》（以下简称印发通知）于 2020 年 12 月 7 日经最高人民法院审判委员会第 1820 次会议讨论通过，于2021 年 1 月 1 日正式实施。该规定的出台，对进一步规范行政立案、审判工作，助力司法统计，均具有重要意义。

一、重新修订行政案件案由规定的背景

行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。准确确定行政案件案由，有利于人民法院在行政案件的立案、审判过程中，明确被诉行政行为、正确适用法律，有利于提高行政审判工作的规范化程度，有利于提高行政案件司法统计的准确性和科学性，有利于为人民法院司法决策提供更有价值的参考，有利于提升人民法院服务大局、司法为民的能力和水平。

2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称2004年案由通知）实施以来，在方便当事人参与行政诉讼，规范人民法院行政案件立案、审判工作，以及辅助司法统计等方面，发挥了重要的作用。随着行政审判工作向纵深方向发展，尤其是修订后的行政诉讼法实施以来，行政协议案件被正式纳入行政诉讼受案范围，新增了行政复议机关做共同被告、一并审查规范性文件等内容，2004年案由通知已难以适应行政审判实践的需要。而且由于2004年案由通知过于原则，司法统计工作中行政案件案由统计为“其他”的情况较为普遍，影响了对行政案件审理情况的精细分析和总体把握，各级法院、社会各界要求修改和完善2004年案由通知的呼声十分强烈。

鉴于行政审判实践中对案由使用的不规范现象，有必要对行政案件案由进行统一的梳理、归纳和定位。一方面，总结行政审判工作中案由使用的规律、惯例，研究案由确定的方法和规则；另一方面，结合行政审判工作新情况、新发展，为行政案件案由注入新的元素和活力，使得行政案件案由体系更加科学、合理。

二、制定《暂行规定》及印发通知遵循的基本原则

《暂行规定》以列举的方式将行政诉讼中的常见案件案由一一列出，以何种方式列举、以何种方式排序，以及如何确定案由名称，都须遵循一定的原则和方向，只有确定了正确的制定规则、修改工作原则和思路，才能构建起内容完整、内在联结紧密、逻辑顺序合理的行政案件案由体系。

在制定《暂行规定》和印发通知过程中，我们坚持的基本原则主要包括：

一是紧扣行政审判实践原则。行政案件案由起源于行政审判，充实于行政审判，与行政审判一直紧密相伴，也是辅助行政审判工作的重要力量。因此，制定《暂行规定》必须始终紧紧围绕行政审判工作实践，根据行政审判工作的特点、规律和实际需要进行，不能脱离开行政审判工作这个根本。

二是简洁实用原则。行政案件案由主要是由行政审判人员在日常办案中使用，具有概括案件争议标的、明确案件审理对象、指引案件法律适用、引导当事人依法行使诉讼权利等方面的作用，也是司法统计的重要工具之一。因此，行政案件案由名称应当具有高度概括性，简单明了，便于使用。

三是清晰准确原则。行政案件案由名称要准确，尽可能保证其内涵和外延的唯一性，各类案由之间要避免相互交叉重叠。《暂行规定》中的二、三级案由，基本上是依据现行有效的法律、法规及司法解释的规定予以确定。以法定名称作为案由的表述，能够保证案由名称的规范化、准确性。

四是延续性原则。2004年案由通知是根据1989年行政诉讼法的规定，结合当时的行政审判实践和习惯做法制定的，发挥了积极作用。此次制定《暂行规定》尽管进行了一些调整，删除了2004年案由通知中案由结构里的行政管理范围，但依然是以被诉行政行为作为行政案件案由的核心内容，在原案由基础上进行部分修正，同时增加三级案由的规定。新的案由规定是在2004年案由通知基础上进一步完善和细化，是对2004年案由通知的继承和发展，不是另起炉灶重来。

五是全面覆盖原则。由于行政案件所涉领域极广，在无法穷尽所有被诉行政行为的情况下，印发通知中规定了较详细的案由确定规则，为行政审判实践提供了比较明确的指引，尽可能保证审判实践中绝大多数行政案件都能够找到对应的行政案件案由，避免再出现大量不明确、模糊案由，甚至“其他”案由。

三、《暂行规定》及印发通知的主要内容

印发通知主要包括：案由的基本结构、适用范围、确定规则、几种特殊行政案件案由确定规则及应注意的问题等。《暂行规定》具体列举一级、二级和三级行政案件案由名称。主要内容包括：

（一）案由的基本结构

案由基本结构是指组成行政案件案由的基本要素或核心内容。根据行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼，人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查。从行政争议产生的源头看，公民、法人或者其他组织与行政机关之间发生的行政争议，基本上是因行政机关行使行政职权的行政行为引发；从人民法院审理行政案件的重心看，也是围绕着被诉行政行为的合法性而展开。因此，行政案件案由一般由被诉的行政行为构成。将被诉行政行为作为案由的基本构成要素，能够较为准确地概括行政案件的主要法律关系及争议焦点。

2004年案由除被诉行政行为之外，还将行政管理范围作为案由的要素。本次制定案由规定，取消了行政管理范围要素。主要原因是，行政案件的行政管理范围可以通过被告来确定，将行政管理范围作为案由的一部分，会造成案件名称内容的重复，不符合简洁实用原则。

（二）案由的适用范围

《暂行规定》适用于行政案件立案、审理、裁判、执行的各阶段；也适用于一审、二审、申请再审和再审各审判程序。在立案阶段，人民法院可以根据起诉状所列被诉行政行为确定初步案由。在审理、裁判阶段，人民法院发现初步确定的案由不准确时，可以重新确定案由。二审、申请再审、再审程序中发现原审案由不准确的，人民法院应当重新确定案由。在执行阶段，人民法院应当采用据以执行的生效法律文书确定的结案案由。

行政案件立案阶段确定的案由，属于初步案由。在后续审理过程中，审判人员根据案件的实际情况，可以对案由予以调整。因此，在不同的审理阶段，同一案件的案由会出现变动。这种变化反映出人民法院对案件审理对象、案件性质以及法律适用等问题认识的发展轨迹。

（三）案由的确定规则

为进一步推进行政案件案由适用的准确性和规范化，此次制定的《暂行规定》确立三级案由体系。一级案由为“行政行为”；二级案由由种类化的行政行为构成；三级案由则是对二级案由的进一步细化。行政案件案由从三级案由开始适用；若无法找到对应的三级案由，则适用二级案由；仍然无法找到对应的二级案由，适用一级案由。例如：某市交管部门对甲作出罚款200元的行政处罚，甲不服该行政处罚提起行政诉讼，该行政案件案由为“罚款”，适用三级案由。之所以要优先适用三级案由，主要考虑行政案件案由确定得越具体，越能够准确反映行政案件的争议标的和审理对象，越有利于正确适用法律。由于行政机关行使行政职权的形式多种多样，有一些行政案件的被诉行政行为在三级案由中找不到对应的名称。在此种情况下，人民法院应当对被诉行政行为的性质进行分析和归类，在二级案由中准确确定案由名称。若在二级案由中仍然无法找到对应的案由名称，则以一级案由行政行为确定案由名称。

此外，印发通知对确定行政案件案由的细节问题也作出规定。如，被诉行政行为是2个或2个以上具有关联性的行政行为合并审理案件如何确定案由、起诉人未针对行政主体或行政行为提起行政诉讼等情形确定案由的方法等，通过对案由确定规则的明确和细化，加强对行政审判人员实际使用案由的指导，避免将案由写为“其他”或“其他行政行为”的情况出现。

（四）几种特殊行政案件案由的确定

印发通知对行政复议案件、行政协议案件、行政赔偿案件、一并审查规范性文件案件、行政公益诉讼案件、不履行法定职责案件、申请执行人民法院生效法律文书案件以及非诉行政执行案件等8类案件的案由作出专门规定。这8类案件与一般的行政案件案由确定规则稍有差异，司法实践中也存在不统一、不规范的情况。

上述特殊案件案由中，对于行政赔偿案件、不履行法定职责案件案由，基本沿用2004年案由通知的相关规定。

由于行政协议案件、一并审查规范性文件案件、复议机关与原行政行为作出机关为共同被告案件以及行政公益诉讼案件均是行政诉讼法修订后新规定的案件类型，印发通知根据修订后的行政诉讼法相关规定，并结合近几年行政审判工作的具体情况和特点，对新类型行政案件案由进行了明确规定。

1.复议机关与原行政行为作出机关为共同被告案件案由：××（行政行为）及行政复议。这类案件基本上是遵循行政审判工作的现有写法，体现“双机关”和“双行为”的特点。

2.行政协议案件案由：行政协议案件主要分为2种情况：一是当事人仅起诉行政协议行为的案件，案由可按照基本结构确定，如起诉甲市人民政府单方解除××行政协议一案，案由为“单方解除××（行政协议）”。二是当事人在起诉行政协议行为的同时，还要求判令确认行政协议有效或无效，继续履行协议或解除行政协议，一并请求行政赔偿等。如起诉甲市人民政府不履行××行政协议并要求判令其继续履行和赔偿损失一案，案由为“未按约定履行××（行政协议）及继续履行协议、行政赔偿”。

3.一并审查规范性文件案件案由：一并审查规范性文件的前提条件是，原告要对行政机关依据该规范性文件作出的行政行为提起行政诉讼，因此，该类案件有两个审查对象，即被诉行政行为和其依据的规范性文件，案由表述为“××（行政行为）及规范性文件审查”。

4.行政公益诉讼案件案由：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这类案件与其他行政案件的区别主要在于检察机关直接参与行政诉讼，目的在于维护国家利益、公共利益。所以，行政公益诉讼案件案由表述为被诉行政行为之后加“公益诉讼”。如某人民检察院对某市环保局不履行查处环境违法行为法定职责提起行政公益诉讼，案由表述为“不履行查处环境违法行为职责公益诉讼”。

申请执行人民法院生效法律文书案件和非诉行政执行案件案由的确定，是根据行政审判及执行工作中的实际使用习惯加以归纳总结而来。

（五）行政案件三级案由列举

目前，我国法律、法规对行政机关作出的行政行为并无明确的分类标准，《暂行规定》中的二级案由是在2004年案由通知列举的行政行为种类基础上，根据立法和行政审判、行政执法实践，进行重新归纳和部分拓展作出的列举。三级案由是依照现行有效的法律、法规、规章及司法解释等，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、《不动产登记暂行条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》、社会保险法、土地管理法、行政复议法、行政诉讼法、《政府信息公开条例》、国家赔偿法、环境保护法、最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》等列举的行政行为名称，以及行政行为涉及的权利内容等进行划分。

目前列举的二级案由共计22个，包括：行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、行政征收或者征用、行政登记、行政确认、行政给付、行政允诺、行政征缴、行政奖励、行政收费、政府信息公开、行政批复、行政处理、行政复议、行政裁决、行政协议、行政补偿、行政赔偿及不履行职责、公益诉讼。

二级案由按照作为类行政行为和不作为类行政行为来列举。作为类行政行为又按照单方行政行为、其他行政行为（带有复审性质的行政行为如行政复议、行政裁决，行政协议，弥补性的行政行为如行政补偿、行政赔偿等）的顺序进行排列。不作为案由只有“不履行××职责”一个，包括列举的所有作为类案由的反面。所以，不履行法定职责案件的案由在案件中具体表述时，需写明不履行法定职责的具体内容。例如，起诉行政机关不履行颁发驾驶证行为，案由表述为“不履行颁发机动车驾驶证职责”。

《暂行规定》将行政审判工作中常见案件的案由名称予以固定，以规范全国行政审判工作。但该列举并不是封闭的，由于司法实践中被诉行政行为种类繁多，无法对其穷尽规定，因此，该规定具有开放性。对于《暂行规定》未列举案由的案件，可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由。若尚无明确的法定表述，则按照被诉行政行为的具体名称概括案由。

对于不属于行政诉讼受案范围案件案由的确定，通常应当按照行政诉讼法第十三条以及最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第1条第2款列举的法定名称归纳表述，例如，具体可以表述为国防外交行为、发布决定命令行为、奖惩任免行为、最终裁决行为、刑事司法行为、行政调解行为、仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为、执行生效裁判行为、信访处理行为等。应当注意的是，“内部层级监督行为”“过程性行为”均是对行政行为性质的概括，在确定案件案由时还应根据被诉行为名称来确定。对于原告起诉事项不属于前述明确列举的不可诉行为的，人民法院可以根据法律、法规、规章及司法解释规定的名称予以概括案由；法律、法规、规章及司法解释也没有明确规定的名称的，可以根据原告起诉的具体事项概括案由。

四、适用《暂行规定》应注意的几个问题

一是要正确认识行政案件案由的性质与功能，不得将《暂行规定》等同于行政诉讼的受理条件或范围。尽管行政案件案由与行政诉讼受理范围紧密相关，但二者依然是有区别的。行政案件案由主要是对当事人提起的行政诉讼案件中被诉对象—行政行为的列举，以方便案件的定性和法律适用。而行政诉讼受理范围则是着眼于界定可以进入司法审查的行政行为范围，主要目的是划分清楚司法权对行政权监督的边界。因此，判断被诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，必须严格依据行政诉讼法及相关司法解释的规定，来判断被诉行政行为的可诉性。

二是《暂行规定》虽然具有开放性，但确定案由仍需遵循一定规则。由于行政管理领域及行政行为种类众多，《暂行规定》仅能在二、三级案由中，列举人民法院受理的行政案件中常见被诉行政行为，无法列举所有被诉行政行为。为了确保行政案件案由表述的规范统一，以及司法统计的科学性、准确性，各级人民法院应当严格按照《暂行规定》表述案由。但《暂行规定》并不是封闭、凝固的体系。对案由中未列举的被诉行政行为，人民法院可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由。若没有相应的法律、法规、规章和司法解释的明确规定，可以通过概括当事人起诉的行政行为或争议事项等来表述案由。

三是行政案件的名称表述应当与案由的表述保持一致。行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，行政案件名称一般表述为“××（原告）诉××（行政机关）××（行政行为）案”，不得表述为“××（原告）与××（行政机关）××行政纠纷案”。

四是关于知识产权类、垄断类行政案件案由。最高人民法院《关于增加部分行政案件案由的通知》（法〔2019〕261号）对此类案件案由已经另行作出特别规定，《暂行规定》不对此类案件案由作出规定。

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