大国耕地保护之痛
作者：孔祥斌 来源：中国日报网 2021-01-16 08：53
观中国 | 中国农业大学教授：大国耕地保护之痛
导读
当前我国耕地保护问题突出，永久基本农田面临建设占用和生态退化的双重压力，后备耕地稀缺，部分地区种粮意愿和土地质量下降。应对上述问题要从顶层设计着手，强化政策协同，健全耕地保护利益协调机制，明确主体责任，提升耕地资源价值。
当前中国耕地保护问题逐步显现。城市化和工业化发展不均衡，致使我国人、地、粮的空间分化与集聚趋势加剧。北方、西部的人口向南方经济发达地区迁移、农村人口向周边城镇迁移，这种趋势致使我国城市建设占用耕地的情况依然处在高位运行状态。
此外，我国耕地保护利益协调机制尚待进一步健全。国家层面的利益是耕地资源安全、粮食安全和经济社会稳定，地方层面的利益则是推动地方经济快速发展，农民个体的利益是在耕地保护与粮食生产中获得收益。三者在利益关系上如果协调失衡，会损害个体与局部的耕地保护动力。
首先，永久基本农田保护面临建设占用和生态退化的双重压力。为切实保护优质耕地资源，国家确定了永久基本农田保护制度。按规定，永久基本农田在依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途，这对保护优质耕地、阻止城市无序蔓延是极其有效的政策。
然而，各级地方政府调整意愿强烈。如：有的地方提出调整永久基本农田布局，进而优化城市空间结构；有的地方希望通过建立城市群实现区域经济增长，而待建立的城市群大部分处在永久基本农田保护区内。
同时，永久基本农田保护红线和生态保护红线、退耕还林还草区域存在重叠问题，在我国西南地区尤为突出，例如：重庆市彭水县42.5%的区域属于县级自然保护区，保护区内耕地面积占比47%，永久基本农田面积占比高达41%——是保护生态还是保护农田，政策上冲突严重。
第二，耕地后备资源稀缺，耕地占补平衡补充耕地难度大。在北京、天津、浙江等发达地区，区位条件较好且集中连片的耕地后备资源基本都已开发，而以往被认为耕地资源丰富的地区，如东北三省、内蒙古自治区以及西北的甘肃、宁夏、新疆等省区，其耕地后备资源也已接近枯竭，且待开发的耕地后备资源大部分处于生态保护红线内的生态环境脆弱敏感区。
第三，耕地资源隐性损失严重，影响耕地稳定性和粮食安全。一是部分地方政府对生态文明建设存在认识误区，认为生态文明就是简单的修建景观、造林、铺草，在耕地甚至是永久基本农田上进行“伪生态化”建设。二是农户选择种植经济效益更高的林业作物，如部分地区在永久基本农田上种植桉树和速生杨等林木。三是耕地“果园化”趋势加速。四是耕地撂荒问题突出。
第四，南方耕地利用和种粮意愿下降，导致南方粮食生产风险加剧；而在北方，农民为了追求耕地高收益，已经放弃了种养结合的轮作、间作的耕作方式，普遍采用大水、大肥、薄膜和农药等方式提高产量，增加收益，带来的结果是华北平原地下水超采、东北黑土层变薄、西北白色薄膜污染等。
应对上述问题要从顶层设计着手，尊重人、地、粮空间分异规律。
一是要强化部门协同，避免出现政策矛盾、交叉和空白。对耕地非粮化、非食物化要建立齐抓共管的协同机制。
二是继续实施最严格的耕地占补平衡政策。耕地占补平衡政策是目前抑制城市快速扩张不可替代的政策工具，能够有效抑制地方占用耕地的冲动，保障合理的用地需求。倒逼地方政府和企业最大程度盘活存量建设用地，推动了土地节约集约利用。
三是在宏观层面实施大的农业种植布局。比如：可充分利用河西走廊以及新疆的光热资源，形成国家级的菜篮子工程，重点发展绿洲农业、灌溉农业和设施农业。在大城市周边区域，应充分利用非耕地资源，保障大城市的蔬菜供应，避免“菜篮子”与“米袋子”争地。
四是协调国家、地方和农民利益，形成耕地保护合力。一方面，实施跨区域耕地保护补偿机制，建立区域协同的耕地保护机制，发挥经济激励作用。另一方面，建立国家层面的耕地保护基金，增加国家粮食主产区和耕地资源保护区的耕地保护补偿力度，提升粮食输出区财政收入，鼓励实施保护性耕作技术，增加农民收益，提高耕地保护动力。
五是进一步明确耕地保护微观主体的责、权、利。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，农村集体经济组织和农户是耕地的所有者和承包者，是耕地的直接使用者。应将农村集体经济组织和农户纳入耕地保护的责任主体，承担耕地保护的责任。
同时应建立耕地保护绩效评价机制，对耕地保护效果较好的农村集体经济组织提供激励性补偿。依托农村土地资源和区位优势，还可以建设生态农田、景观农田、文化农田，发挥耕地的生产、生态和生活复合功能，增加农产品的复合价值，最大程度地提升耕地资源价值，增加农民务农收入。