【法律实务】农村土地承包经营中“本集体经济组织成员”身份的认定│广业法务
目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中身份认定争议较大，较为复杂，一般讲，本集体经济组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，应以户籍为基本原则。
一、案情简介
2013年7月1日，李某和王某的户籍从陕西省安康市汉滨区西站区103栋6楼20号迁至陕西省华阴市罗敷镇敷南村九组，户号为454662706，户主为李某，常住人口为王某，二人为母子关系。2016年8月10日，华阴市人民政府对华阴市罗敷镇敷南村九组寺前地进行了行政确权，并颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号：610582104201090054Z）发包方：罗敷镇敷南村九组，承包方：李某，权利性质：家庭承包，承包起止日期：1994年9月30日至2024年9月30日，家庭承包成员：李某、王某。后华阴市人民政府以李某为铁路退休职工，不是本集体经济组织成员为由，公告收回确权证书，并注销确权登记。李某、王某对此不服，向渭南市中级人民法院提起诉讼。
二、法院裁判观
陕西省渭南市中级人民法院经审理查明，2013年，二原告户口从安户口从安康市迁移到华阴市罗敷镇敷南村九组，2016年被告向李某颁发编号610582104201090054Z《农村土地承包经营权证》，该证载明，户主李某，家庭成员王某。该证项下土地于1994年承包给姜某（李某婆婆），姜某在2006年去世后，该地由华阴市罗敷镇敷南村九组村民王某耕种，李某曾通过信访、起诉方式要求取得承包土地。华阴市罗敷镇敷南村九组遂向被告申报，要求撤销李某名下的土地承包经营权证。被告认为李某是铁路退休职工，不属敷南村集体经济组织成员，没有承包农村集体经济组织土地的主体资格，在李某拒不交回该土地承包经营权证的情况下，经村组、镇、农经站、农业局逐层申报，华阴市人民政府于2018年12月26日作出注销公告，注销了李某持有的农村土地承包经营权证。另查明，李某系铁路退休职工，二原告户口迁户口迁移到华阴市罗敷镇敷南村前均为非农业户口。婆母姜某是涉案土地承包经营权证项下土地原承包人，国家针对土地给姜某办理了存折，用于发放农业补贴款，在姜某去世后，该存折更名为王某，由王某领取农业补贴款。又查明，原告与华阴市罗敷镇敷南村九组没有签订农村土地承包合同。
渭南市中级人民法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。本案中，原告既未实际占有、使用土地，亦未与华阴市罗敷镇敷南村九组签订土地承包合同建立土地承包关系，并未取得该组土地承包经营权。被告向原告颁发农村土地承包经营权证，确认原告取得华阴市罗敷镇敷南村九组0.71亩土地承包经营权，没有事实根据，明显错误。原告持有的农村土地承包经营权证依法应当收回，原告无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证，被告依职权注销该证，并予以公告。该行政行为事实清楚，符合法定程序。原告诉讼请求缺乏事实根据，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告诉讼请求。
三、法律分析
（一）原告是本村集体经济组织成员，具有农村土地承包经营资格
1、《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第八条规定：“符合下列条件之一，为本集体经济组织成员：(一)出生户口登记在本集体经济组织所在地且未迁出的；(二)与本集体经济组织成员结婚且户口迁入的；(三)本集体经济组织成员依法收养且户口迁入的子女；(四)经依法批准移民搬迁户口迁入的；(五)其他依法将户口迁入，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表同意的。”原告李某为铁路退休职工，2013年7月1日，其户籍从陕西省安康市汉滨区西站区103栋6楼20号迁至陕西省华阴市罗敷镇敷南村九组，至今，李某一直为华阴市罗敷镇敷南村九组村民，符合《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第八条第（五）项之规定，其他依法将户口迁入，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表同意的情形，属于本集体经济组织成员。
2、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”、第五条第一款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”早在2013年7月1日，原告的户籍从陕西省安康市汉滨区西站区103栋6楼20号迁至陕西省华阴市罗敷镇敷南村九组，户主为原告李某，常住人口为原告王某，二人为母子关系。原告从2013年7月1日至今，一直为华阴市罗敷镇敷南村九组村民，目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中此身份认定争议较大、较为复杂。一般讲，本集体经济组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，应以户籍为基本原则。原告李某把户籍迁至本村，是本集体经济组织成员，根据以上法律规定，原告有权依法承包本集体经济组织的土地，具有农村土地承包的资格。
3、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”1994年至2006年，案涉土地由姜某（原告李某的婆婆、王某的奶奶）承包，在此期间的土地权益归姜某享有。2006年姜某去世，该承包地一直保持原状，未被发包方收回，2006年，姜某办理了华阴夫水邮储专柜存折，专门用于发放农业补贴，2012年，邮储专柜存折换为信用社存折，同时更名为原告王某。至今，粮食直补、玉米良种、其他等农业补贴如数发放在原告王某名下，其享有该承包地的各种权益。根据农业法的规定，国家实行农业支持保护补贴政策，政策规定粮食直接补贴如数发放到农户手里，现在原告王某享受该项补贴，按规定原告王某就是该地的承包人。根据以上法律规定，国家实行家庭承包制度，原告李某为户主，故本次承包人为李某，而非原告王某。因原告王某是该承包地的实际权益享有者，行政确权时列其为家庭承包成员。
综上所述，原告李某虽系铁路退休职工，但经本集体经济组织成员同意，其户籍迁至本村，理所应当的成为本村人，具有本村集体经济组织成员资格。本案中，渭南市中级人民法院认为，原告既未实际占有、使用土地，亦未与华阴市罗敷镇敷南村九组签订土地承包合同建立土地承包关系，并未取得该组土地承包经营权。被告向原告颁发农村土地承包经营权证，确认原告取得华阴市罗敷镇敷南村九组0.71亩土地承包经营权，没有事实根据。这说明渭南市中级人民法院承认原告李某是华阴市罗敷镇敷南村九组成员，并不是不具有本村集体经济组织成员资格而否认其未取得该组土地承包经营权，而是因其既未实际占有、使用土地，亦未与华阴市罗敷镇敷南村九组签订土地承包合同。
（二）原告李某是合法的农村土地承包人，物权应受法律保护
1、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款、第二款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”2016年8月10日，华阴市人民政府为原告李某颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，对华阴市罗敷镇敷南村九组寺前地进行了确权，发包方：罗敷镇敷南村九组，承包方：李某，权利性质：家庭承包，承包起止日期：1994年9月30日至2024年9月30日，家庭承包成员：李某、王某。经行政确认，原告李某是农村土地承包人，原告王某是农村土地家庭承包成员。
2、《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第二款规定：“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”、第六条规定：“农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。” 案涉地块的土地承包经营权已确认给原告李某，其与男子享有平等的土地承包权利，任何组织和个人不得非法剥夺、侵害，其享有合法的物权，受法律保护。
四、实践经验
（一）农村集体经济组织成员界定考虑因素
目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中此身份认定争议较大、较为复杂。一般讲，本集体经济组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。
（二）农村集体经济组织成员资格审查标准
人民法院审查当事人是否具有农村集体经济组织成员资格，应综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包权、当事人是否在承包土地从事劳动生产、当事人是否在集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素予以认定。通常应把握以下原则：
1、对于户籍登记在本集体经济组织，已经在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的当事人，农村集体经济组织否认其成员资格的，一般不予支持。
2、户籍未登记在本集体经济组织，也未在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的当事人，农村集体经济组织否认其成员资格的，一般应予支持。
3、户籍登记在本集体经济组织，但未在本集体经济组织承包土地生产的当事人，要考虑当事人未获得承包土地的原因、当事人是否获得其他替代性基本生活保障和村民大会、村民代表大会意见等因素，慎重认定其农村集体经济组织成员资格。
4、需要注意的是部分人长期在外务工，对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出的政策导向，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇。政府在进行土地确权时，对此也应予以充分考量。
5、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
（全文完）