地方政府合作中的意愿分配：概念、逻辑与测量——以泛珠三角为例

作者简介

锁利铭，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，中国政府发展联合研究中心研究员。

陈斌，纽约城市大学巴鲁克学院教授。

地方政府的合作意愿关系到其参与区域治理的动力、结构和机制，以往的研究中缺乏对合作意愿微观形成机理及其测量的关注，难以揭示合作意愿和行动之间的内在逻辑。对地方政府而言，意愿是合作行动的条件，对于某项政策行动的表达与传播是一种理性选择，体现出其注意力资源的配置行为。制度环境和主观偏好影响地方政府合作意愿的认知，合作意愿认知进一步影响合作意愿分配。于是，合作意愿存在理性分配的过程，意愿表达成为区域合作模型的内生变量，而地方政府的正式官方文件则为这种意愿表达与分配提供了观察对象。通过挖掘泛珠地区11个地方政府2004—2018年间政府工作报告，提取了对象、领域及机制等维度的合作意愿分配水平，并解释了地方政府合作意愿分配的逻辑路径，发现在现实中存在不利于协调发展的地方政府意愿分配结构失衡的现象。

一、引言

区域合作在实现区域协调发展中扮演至关重要的角色，也是形塑中国地方政府间关系的重要场景。十八大以来，京津冀、长三角和粤港澳大湾区等陆续上升为国家战略性区域，肩负起赢得国际竞争和经济社会发展的重任，为地方政府的区域合作战略选择赋予了更重大的国家使命。如何形成稳定、有效而内生的地方政府间合作机制是我国经济社会发展中需要密切关注并加以解决的重大现实议题。长期以来，地方政府的官员锦标赛模式形成了强大的激励机制，在解释中国经济增长之谜的同时，也成为影响地方政府间合作的制度性障碍，抑制了资源在更大空间内的最优配置，形成了“一亩三分地”的行政区经济。可见，对区域合作的理解无法回避地方政府合作的动力问题。地方政府作为理性选择的主体，其竞争策略的选择是权衡外在约束下的利弊得失后的结果，那么其与其他地方政府之间的合作行动，也是一种理性选择，需从微观的角度深度审视地方政府的合作个体行为。因此，在理论上需回答如何认识地方政府合作动力，识别地方政府合作偏好，挖掘地方政府合作倾向及从合作意识到合作行为的逻辑过程，这有助于我们从微观和个体的角度了解地方政府的合作机理，为调动合作积极性、优化合作结构提供理论依据。

从已有研究来看，学者围绕“区域合作”和“区域治理”等整体层面展开，已经注意到地方政府合作行为的理性选择特征，并试图从动机的角度解释合作行动的机理。制度性集体行动（Institutional Collective Action，以下简称ICA）指出地方政府的合作行为是第二代理性选择的结果，合作动机来自地方政府预期的合作净收益。于是，地方政府合作中的行为特征成为ICA的研究重点。关于中国地方政府间合作协议的研究已经表明，地方政府在选择合作形式时会受到上级政府参与、协议行动者数量、经济条件异质性以及行政级别差异等因素的影响。针对双边协议的研究进一步表明，合作受到地理临近性、经济和政治地位、政治体制相似性以及跨省领导职位调动等因素的影响。但这里的合作动机仍然是合作行为背后的、天然的驱动因素，地方政府合作意愿的强弱会直接影响合作水平的高低。在合作动机的驱使下，地方政府为了在权力分散的集体行动困境中获得更高的收益，会选择合作伙伴，寻求建立或加入合作网络，进而形成一系列的区域治理行为。合作意愿在过去的研究中始终是作为合作动机天然的表现，但是这样就会掩盖不同地方政府甚至同一地方政府在面对不同区域合作选择时的动力差异。近年来，将合作意愿与合作动机在概念上分离的研究已经出现。首先合作意愿本身并没有一个通用的定义，一般是指地方政府为共识性目标共同投入资源的意图和愿望,它在合作中发挥着发起行为、降低成本和提升效能的作用，进而将府际之间的关注关系作为其意愿的表征，运用有向网络方法识别了一直被忽视的合作意愿“非对称性”特征，对双边关系的合作意愿做出了初步的尝试。现有的文献对于合作意愿的来源及其构成，往往不太关注，从而忽视了合作意愿本身具有内生性和结构性的特征，进而产生了合作结果产生前决策过程的“黑箱化”。在现有区域合作关注关系研究的基础上，可以进一步从微观的理论视角出发，进行主观意愿构成以及如何测量和分配等模型的研究。

基于此，深入了解地方政府合作意愿，还是需要回到区域合作是政府一项组织决策活动的属性上来。区域合作作为地方发展的途径之一，既要面对合作与竞争之间的权衡，也要面临与谁合作的问题，还要面临合作什么以及如何合作的一系列决策，而合作意愿则是决策资源配置的结果。在组织决策领域，注意力分配是体现决策者有限理性下决策逻辑的重要模型，它关注个体决策前的精力配置过程和关注重点，进而提供了地方政府的行为选择机理，为区域合作中地方政府合作动机以及合作行为选择的研究提供了新的方向。决策者由于信息加工能力和自身理性的限制，无法完全客观理性地进行行为选择，由此学者西蒙提出有限理性决策理论，进而将注意力引入管理决策之中。其后，诸多学者在注意力分配的作用机制和结构化等方面继续发展了注意力研究。近年来，国内学者关于注意力分配的研究更加注重中国情境，主要聚焦于某种政府行为背后所反映的注意力分配方式和规则以及注意力在某类事项或政策上的分配情形，如庞明礼指出了中国科层运作的注意力分配方式；李娉等探究了不同时期城市基层治理的注意力变化；文宏等整理分析了中央政府在环境保护领域注意力的变化情况。注意力分配理论展示了客观环境和主观偏好对行为决策的影响，解释了政府决策的动机形成过程和精力分配结果，现有研究在具体政府行为选择和公共事务治理中的注意力分配上取得了积极进展，为合作意愿的研究提供了新的可能途径。

二、地方政府合作意愿分配的逻辑 

（一）作为有限理性决策的区域合作与意愿分配

目前对合作意愿的理解，往往与合作动机、合作动力、合作预期以及态度、偏好等概念连在一起，比如合作意愿是对特定合作事项与决策的感知程度，合作行为是合作意愿的一种选择行为，合作意愿指合作者为追求合作净收益所产生的行为动机与决策倾向。但是地方政府的意愿与强调个体主观偏好的认知不同，政府的意愿本身是政府决策的一部分，在决策资源有限的约束下，合作意愿便是一种稀缺资源，其配置便是一种决策优化过程。地方政府间合作绩效的产生，来自地方政府间合作行为，而合作行为需要以合作意愿在合作各方之间的表达和传递作为基础。此前研究发现，在双边合作关系中，合作意愿对合作协议的产生有显著正向作用。区域合作作为地方政府的一项决策，进入政策议程的程度说明了其受重视程度。这种决策结果通过政府文件、新闻、会议等方式产生影响，向外界表达合作的意愿，或被称为“传递信号”。于是，传递信号的合作意愿表达本身就成为决策行为，但与一般性的决策相比，合作意愿具有更强的外部性，其结构和影响更加复杂。

对于地方政府辖区内的一般性经济社会发展决策，地方政府是独立的决策主体，其决策意愿直接影响并决定着决策行为，进而产生实施绩效，地方政府并不用将决策意愿作为一个独立的因素去对待。也就是说地方政府的决策是可控的，有意愿就可有行动。从交易成本角度来看，一般性决策仅需要克服实现政策执行的政府部门间内部交易成本或委托代理产生的纵向交易成本。但是，区域合作决策涉及本辖区之外的行政主体，决策及实施需要多个行政主体共同达成一致后才可能实现，需要克服的是横向交易成本。此时，决策意愿和决策行为以及实施决策就是一个集体行动的结果，而意愿便成为一种促进合作行为和绩效产生的影响因素。制度性集体行动框架指出，地方政府之间的合作面临着外部交易成本（如信息、谈判等）和合作风险（如背叛、协调等），区域合作的决策行动本身则包含了试图降低交易成本和风险的过程。地方政府的合作意愿通过决策的表达，比如在政策规划中表明“加强与某地区的合作”“加强在某个领域的合作”“加强某种方式的合作”等，一定程度上起到了降低与潜在合作者之间相互了解意图和沟通的信息与谈判交易成本的效果。同时，作为决策的表达则在一定程度上被视为一种公开可置信承诺，接受社会监督，有效降低各方的合作风险。进而，促进了潜在合作行动在不同地区之间达成。因此，合作意愿在区域合作实现中是一个决策性因素，通过改变其在决策表达中的配置来获得更高的合作可能性，这种决策表达的配置可以看做典型的政府在决策中的注意力分配。注意力分配最初是心理学概念，指人将意识指向和集中于某种事物的心理活动和心理过程。传统组织管理学认为，注意力行为主体在做出决策之前，需对环境条件、预期价值、备选方案和行为结果等进行预期，再做出行动与否的决定。学者奥卡西奥将注意力定义为组织决策者在两个以上问题或事项上的关注、编码、解释以及时间与精力的集中。相对个人而言，政府的注意力则并非是技巧和计划安排，而是一个社会集体行动的问题，它是组织环境、制度环境和社会环境的产物。对于地方政府区域合作决策而言，合作意愿的表达可被视为是地方政府在合作动机产生时的关注重点和精力分配。地方政府在表达合作意愿时并不是将所有的关注均衡分配给区域内各个潜在对象和全部领域，而是差异化的意愿表达，这反映出地方政府在区域合作中的重视程度和偏好差异。合作意愿分配体现为地方政府在合作表达的决策中对合作对象、关系类型、合作领域和机制选择的关注程度和优先次序。

（二）地方政府间合作意愿分配逻辑

奥卡西奥将组织科学中的注意力认知、注意力投入和注意力选择进行了分类和比较，提出了注意力分配的逻辑过程，注意力认知是自上而下的动机，它能产生高度的意识，受行动者的目标、身份、经验和所处的环境影响。注意力投入是行动者有目的、持续性地分配资源来计划目标、指导和解决问题、进行决策的过程，是行动者或决策者有意识的信息处理和数据驱动过程。注意力选择是自动的或信息处理后的注意力分配结果。在合作意愿的表达中，注意力分配存在两种逻辑过程，如图1所示，a表示注意力分配的动机驱动过程，即在自动反应的背景下，行动者没有经过信息处理和系统规划的注意力投入过程，直接对注意力分图1注意力分配的逻辑过程配的结果产生影响；b表示行动者的注意力认知会影响注意力的资料来源：作者自制投入，行动者经过信息加工和环境分析进而产生注意力选择即分配结果。

结合上文关于注意力分配过程的研究，本文选用路径b分析地方政府合作意愿的注意力分配过程有所不同。由于地方政府受到所处客观环境和个体主观偏好的影响，对合作意愿配置的认知会进而通过在合作意愿中进行管理和资源配置影响地方政府合作意愿分配的结果，即合作动机和目标预期会对合作意愿表达时的分配结果产生影响，且合作意愿分配结果会通过某种途径进行表达。地方政府的合作意愿是实现政府间合作的重要基础，是发起合作的关键一步。因此，地方政府的合作意愿分配会进一步影响具体的合作行为选择。

（三）地方政府合作意愿分配的测量维度

合作意愿是指由合作各方合作动机共同决定其产生合作行为的可能。在意愿产生时同样会对选择的合作对象、加入的双边或多边结构、倾向的合作领域和采用的合作机制进行意愿分配。一是合作对象。这是指地方政府在区域合作中需选择哪个行动者进行关系建立，并确定关系强度的配置行为。这反映出地方政府对该合作对象的关注与重视程度，以及偏好与何种特征的对象建立合作关系。二是关系类型。地方政府在表达合作意愿时需要考虑特定的网络结构，是更倾向于双边关系还是多边关系的建立。双边关系指“一对关系”，即合作双方之间的相互关系，基于互惠和成本最小原则，在此后的合作中双方会不断加强这种关系，形成紧密的捆绑结构。多边关系指三个及以上行动者中只存在一个协作关系，多边关系一经建立，各个主体之间便形成较为紧密和稳定的网络关系，并通过区域性组织的协调降低执行风险。这反映了地方政府对合作风险的评估，以及对网络地位的追求。三是关注领域。这是指地方政府表达合作意愿时更倾向于哪些领域，这些领域是否具有注意力稳定性，即在区域合作的意愿表达中是否受到长期关注。这反映了地方政府的职责排序偏好，以及对政策领域发展方式的选择。四是合作机制。合作机制作为连接地方政府合作的平台，在区域合作中发挥着实现地方政府间横向协调的功能作用，它可分为正式机制和非正式机制。因此，合作意愿表达中的机制选择指地方政府表达合作意愿时，选择关注哪些具体的机制，对整体性机制和个别机制、正式机制与非正式机制的关注程度如何。这些机制选择反映了地方政府对合作的灵活性、约束性等方面的考量，并直接决定着合作风险的高低。

三、泛珠区域地方政府合作意愿分配的案例分析 

（一）案例选择与数据来源

泛珠三角区域包括广东、广西、福建、江西、湖南、海南、四川、贵州、云南等九个内陆省区和香港、澳门两个特别行政区，地域面积占全国面积的1/5，人口总量约占全国总人口的1/3，内陆九省区经济总量约占全国经济总量的1/3，是我国区域合作代表性区域之一。在“9 2”成员各方共同努力下，泛珠三角区域合作领域逐步拓展，合作机制日益健全，积累了合作成果。2016年，国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，指出泛珠区域的五个战略定位——全国改革开放先行区、全国经济发展重要引擎、内陆与港澳深度合作核心区、“一带一路”建设重要区域、生态文明建设先行先试区。新时期深化泛珠区域合作对于统筹东中西协调联动发展和更好融入国家总体发展战略具有意义，也是撬动粤港澳大湾区建设、深化港澳同内陆合作的平台。泛珠区域为我们观测地方政府间合作意愿分配行为提供了良好的案例场景。

研究主要采取公共政策量化研究方法，政策量化分析为区域合作的研究提供了新的途径和方法，而政府工作报告是政策文本量化研究的重要对象。政府工作报告作为各个地方政府在特定年度内对公共事务和治理活动的总结与计划安排，是地方政府进行资源配置和精力投入的指挥棒。各个地方政府在政府工作报告中提及其他省区时，体现出合作的意愿和行为倾向。因此，研究的数据来自泛珠各省区2004—2018年的政府工作报告，整理并提取了11个省区的政府工作报告中提及泛珠其他省区时的频次和具体内容，重点研究提及其他省区的频次、关系结构、领域和机制的意愿分配差异，以此测量合作意愿在泛珠区域分配的具体情况。

（二）泛珠地区整体合作意愿情况

“泛珠”作为一个整体概念，在各个省区政府工作报告中被提及的次数反映出泛珠各省区对区域整体合作的关注程度和认同程度。“泛珠”在政府工作报告中被提及的次数多达230次，覆盖到每个年度和相关省区，可以看出泛珠地区的整体合作意愿较高。从历史来看，泛珠地区的整体合作意愿可以分为三个阶段，如图2所示。第一阶段，2004—2007年整体合作意愿激增阶段：2004年正式启动泛珠三角区域合作以来，泛珠各省区积极响应区域合作协议，自愿合作促成整体合作意愿高涨。第二阶段，2008—2015年整体合作意愿波动下降阶段：“泛珠”被提及的次数趋于下降，对区域整体合作的反响不高；第三阶段，2016—2018年整体合作意愿上升阶段：随着《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》等重要合作规划文件的颁布，为区域内陆方政府深化合作提出了总体要求和政策引导，上级政策规划促使区域内的各个地方政府积极响应合作规划。整体合作意愿的纵向变化说明自愿合作难以维持较高的整体合作意愿，从而出现了合作初期到合作中期的意愿降低。近年来，受到中央自上而下的推动，泛珠区域的整体合作意愿上升。因此，上级规划或中央重视程度在区域合作中发挥着重要作用，为区域合作提供了动力。

（三）泛珠地方政府合作意愿分配的对象选择

1.成员间相互合作意愿分配。各个地方政府在合作意愿表达时的具体对象选择，形成的是成对的合作关系，需要研究成员间相互合作意愿。相互合作意愿指一对关系中两个地方政府之间的合作意愿强度，即相互之间提及彼此的次数。一个省区提及其他省区次数越多，倾向合作的意愿越强烈；同理，某一省区被提及的次数，表明了该省区获得其他省区的关注和重视程度。通过对2004—2018年泛珠地区政府工作报告中提及其他省区次数和被其他省区提及次数做合作意愿的网络分析发现，如图3所示，各个节点表示泛珠各省区，线条的粗细表示相对于他们在政府工作报告中相互提及次数而言的意愿强度，各个省区连接其他省区的线条越粗，表明在区域合作中越倾向于选择其作为合作对象。箭头的方向由被提及次数低的指向被提及次数多的一方，即双方中合作意愿表达更强烈一方指向合作意愿表达稍弱一方。

整体来看，泛珠各省区表达与其他各省区的合作意愿强度处于非均衡状态，相互提及次数形成的网络结构并非全向链接。具体来看，广东、香港和澳门的相互合作意愿最高，联系最为紧密；指向香港、澳门和广东的箭头也最多，这表明粤港澳三地在泛珠区域中是其他省区倾向的合作对象；其他八省区（除广东外）的合作意愿表达并不强烈，八省区之间并不是其首选的合作对象。在经济社会同质性、合作收益以及政策规则的影响下，粤港澳三地在合作意愿网络中形成紧密连接的小网络。粤港澳三地由于经济发展程度接近和合作信任的积累，大大降低了其合作的成本和风险。与此同时，中央政策规划中始终将广东作为连接港澳的重要桥梁，2017年国家发改委、广东、香港、澳门政府四方签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，标志着粤港大湾区建设正式成为国家级战略，政策支持和上级指导，为粤港澳三地的合作发展提供了新契机，三地之间的相互合作意愿分配在整个区域中地位显著。

2.合作对象选择的意愿分配逻辑。区域内各成员间经济社会发展异质性程度与合作行动密切相关，为我们提供了解释对象选择意愿分配的依据。同质性或异质性的合作假说指出，地方政府在表达合作意愿时会面临是选择与自己经济社会发展程度相当，还是与自己差异较大的对象合作的问题，两者间的差异也是影响其合作的重要因素。地方政府间的同质性和异质性都有促进合作的作用，同质性理论认为合作主体在经济社会特征上的相似性会产生相似的政策偏好，减少协调成本；异质性理论认为不同的经济社会条件会导致合作，从而达到互惠互补的效果。因此，为了更好地对比泛珠各省区在合作对象选择上的意愿分配情况，本文具体研究处于不同经济发展水平的省区在合作对象选择上的意愿分配特征。研究将人均GDP的年度均值作为划分区域不同经济发展水平的依据，将其划分为四个相对等级：富裕、发达、中等发展、发展中。处于“富裕”等级的包括澳门和香港，2004—2018年人均GDP年度均值高于20万元；“发达”等级包括广东和福建，人均GDP年度均值在4—6万元之间；“中度发展”等级省区为湖南、海南、四川和江西，人均GDP年度均值在2.5—3万元之间；“发展中”等级包括广西、云南和贵州，人均GDP年度均值低于2.5万元。结合各省区之间的经济社会差异和合作对象的表达，如表1所示，可以发现地方合作对象意愿分配反映出的三个逻辑。

一是“匹配”逻辑：处于“富裕”等级的澳门和香港倾向于与“发达”阶段的省区合作，并且“发达”省区也倾向于与“富裕”省区合作，这两类省区在合作对象选择上可达到一定契合。这两类省区倾向与对方建立合作关系，原因在于这两类省区的经济发展水平相对差距较小，有相似的主体特征和政策偏好，可有效减少协调成本，达到资源共享的兼容性，体现出“强强联合”的合作伙伴选择机理。

二是“不匹配”逻辑：处于“中度发展”等级和“发展中”等级的省区倾向于与“富裕”省区合作，“富裕”省区最倾向于与“发达”省区合作。地方政府间合作意愿的差距越大，合作面临的交易成本和协调风险越高，两类省区实现合作的阻碍越大，这可能造成经济差距越拉越大，不利于区域协调发展。

三是“互补”逻辑：主要表现为“欠发展”省区和“发达”省区间的意愿分配，“欠发展”省区由于区位条件差异，经济发展处于较低水平，意愿与经济发展程度较高的地区开展合作，借助其地理和经济优势，带动本地经济发展，桂黔滇三地在政府工作报告中均指出争取港澳投资招商、加强与港澳的经济往来。“富裕”省区在合作意愿的表达中对“欠发展”的省区也有所倾斜，如广东提出的“对口帮扶广西、贵州”。同时，“欠发展”省区可以发挥其能源资源优势，为“富裕”省区提供资源支持，如贵州政府工作报告中指出的“黔电送粤”，从而双方达到互补效果。

（四）泛珠地方政府合作意愿分配中的关系结构

相关研究表明，地方政府选择与其他地方政府共同采取行动或做出承诺时，双边协作和多边协作随即产生。泛珠各省区在提及其他省区时，会直接表达与某一个省份的合作意愿，通过“加强”意愿，体现捆绑倾向；也会提及多个省份或其他区域，倾向加入多边合作，通过“拓展”意愿，体现桥连倾向。

1.双边合作关系意愿分配。泛珠11省区在合作意愿表达时，更倾向于建立双边关系，如图4所示。（1）香港是福建、江西、广东、海南和四川最倾向建立双边关系的省区，其中香港在福建和广东提及的所有双边关系对象中占比最高，表明这两省与香港建立双边合作关系意愿更强烈。（2）湖南、广西和云南倾向于与临近省区建立双边关系，其政府工作报告中较多涉及与地理位置相关合作，如“建设湘桂复线”“黔桂铁路”和“东江流域上下游横向生态补偿协议”，由于区域问题的跨界性和溢出效应，地理上的临近性可增加合作收益，更容易建立合作信任，减少合作风险。（3）广东与香港之间实现了意愿匹配，双方均为建立双边关系时对方最为倾向的对象，香港表达与广东建立双边关系的意愿占所有双边关系意愿的80%，香港对双边合作意愿更强烈，双方意愿通过合作的契约化降低合作风险。

2.多边合作关系意愿分配。泛珠区域省区地方政府在对多边关系的合作意愿表达时呈现出较大的差异性，具体表现为大区域中嵌套圈层、多区域重合交叉。各个省区在提及多边关系时，比较重视自身所处的内部圈层，如“粤港澳大湾区”“北部湾经济区”“横琴合作区”和“闽港澳”等。泛珠各省区地方政府提及其他区域时，体现了泛珠与其他区域的交叉融合，提及的其他区域主要包括长江经济带、长珠闽和西南六省区。今后深化区域合作，可以发挥两个区域中共同省区的作用，促进区域间的合作发展，实现区域间的有机联动。

（五）合作领域分布的意愿分配

ICA理论指出，对不同合作领域的偏好反映着地方政府对合作潜在的收益、成本与风险的权衡。地方政府的合作收益被分成集体性收益和选择性收益，而政策领域具体性程度反映出地方政府从合作项目中获得集体性收益偏好，比如在政府工作报告中提到的对某流域的合作治理，能为合作各方带来类似的收益。相反，政策领域的表达越模糊而宽泛，则反映出地方政府越试图表达对合作对象的青睐以及对合作关系的看重，获得不同的网络地位、社会声誉与影响等选择性收益。从成本与风险角度来看，不同政策领域由于“资产专用性”的不同而面临不同的交易成本和风险，资产专用性越高则合作的交易成本和风险就越大。在现实的区域合作中，当前面临的棘手问题需利益相关的地方政府一起合作，面对这类面向治理问题时的合作伙伴呈现出高确定性，比如水污染、大气污染等涉及的行政区域是外生给定的。相对来说，面向经济发展的资源配置伙伴选择，则显示出更低的确定性，由于周期更长，地方政府会更根据更为理性的权衡寻找最佳的合作伙伴。基于以上考虑，本文将合作领域选择分成面向关系类、面向治理类和面向发展类三种领域类型。面向关系类领域指各个地方政府在提及其他省区时并未涉及具体领域和方面，仅指出加强紧密关系，总体强调政府间的相互影响，从而达到区域合作的目标。面向发展类领域具体包括经贸、旅游、科技文化、交通物流和资源能源等直接涉及的经贸合作、带来直接经济收益或与经济发展密切相关的领域。面向治理类领域包括环境、卫生防疫、劳务、援助、法律和公共服务，这类领域关注民生治理、基本公共服务和环境保护等社会治理问题。

对泛珠总体的分析来看，在合作意愿的领域分配中，呈现出面向发展类的领域偏好，在政府有限的意愿资源中占据主要地位，占全部意愿的65%；面向关系类的领域意愿分配占20%；面向治理类的分配占15%。具体到泛珠各省区领域意愿分配来看，各省区无一例外面向发展类领域占比最高，且意愿分配具有稳定性和一致性。这类领域之所以受到重视，一方面反映了地方政府追求经济利益，另一方面也与这类领域的资产专用性低、合作交易成本低相关。在面向关系类的领域，由于这类合作意愿表达并不涉及具体合作方面，各个地方政府仅仅表达其加强综合合作的意愿，在各省区的意愿分配差异较大。值得注意的是，面向治理类的领域在各省区的意愿分配占比中除澳门外相对较少，其中澳门、香港、广东、四川和江西的占比超过10%。粤港澳地区在区域合作中对面向治理的合作相对关注，其经济发展处于高水平阶段并且有良好的合作信任基础，因此相对重视建立并加强环保、卫生防疫和劳务等公共事务的网络治理。在面向治理领域由于区域合作带来的收益不显著，各个责任主体承担的治理成本不明确，而这类领域又依赖区域成员间的共同参与和承诺，从而产生了单个行政主体之间的利益独立性与公共事务整体性之间的矛盾，即集体行动困境。

从关注领域意愿分配的整体分析来看，泛珠三角合作区的设立本身是面向发展的，地方政府意愿分配也主要集中于此。面向治理的领域分配较低，一方面反映了由于地理空间的广阔性，其治理合作将面临着更大交易成本，另一方面也反映出地方政府对集体行动困境的预期。对于选择性收益追求更多体现在地理上处于更为内陆（如四川）和在区域合作中不活跃的地区（如江西），也说明了泛珠区域内的合作关系已较为成熟稳定，领域意愿配置更多倾向于对合作具体收益的追求和成本的规避。

（六）合作机制选择的意愿分配

府际合作中存在多种机制，地方政府基于合作风险和合作机制减轻风险的能力，会选择建立非正式的合作关系或者正式的契约伙伴。而不同的机制具有不同的特点和功能，府际协议是刻画合作机制的重要载体。府际协议一般有两种形式，正式协议表现为制度性的协作方式，地方政府间签署了具有权威性和约束性的官方文本文件，包括框架协议、备忘录等；另一种是非正式形式，对成员的约束性较低，主要通过区域会议、集体协商等对话方式来进行交谈、互访和磋商，从而推动共识。不同机制反映出约束性和灵活性的差异，进而反映出对不同机制偏好的表达。

因此，本文从机制的正式性程度和反映的网络关系两个维度，将泛珠各省区意愿分配中的机制分为正式机制和非正式机制、整体机制和个别机制。其中，正式机制指正式的协议或官方文件，非正式机制指会议、磋商；整体机制指参与主体为泛珠各省区全体，协商议题为区域整体治理和发展问题，个别机制的参与主体为泛珠的个别省区，通过双边和多边的交流，协商和解决局部、个别问题。泛珠各省区更倾向于将意愿配置在一个或者几个省区开展合作，对整体性机制的配置较低，说明在泛珠区域的平台搭建已经成为各方合作成熟的机制，地方政府更希望在小范围内开展更为具体的合作。其次，通过正式机制开展合作的意愿远大于非正式机制，正式机制可以有效降低合作的不确定性，但反映单个地方政府偏好和需求的程度低，相反非正式机制可以为各省区提供更广阔、自由的交流平台，因此在区域合作中非正式机制的作用同样需要关注。

四、结论及展望

（一）结论

本文从注意力分配的视角将地方政府的合作意愿表达作为理性选择行为，提出了地方政府对合作意愿的分配概念与逻辑，将其进一步分解为对象选择、关系结构、关注领域以及合作机制等，从而将合作意愿内生到区域合作模型之中，拓展了对地方政府合作行为选择的理论解释。

通过对泛珠11个省区2004—2018年政府工作报告中合作意愿分配的挖掘与测量，发现泛珠地区整体合作意愿较高，但意愿强度处于非均衡状态。地方政府在合作对象选择的意愿分配上存在着匹配、不匹配、互补等逻辑，在双边和多边合作关系中，各主体的意愿分配差异较大。在领域意愿分配上，突出面向发展的领域；在机制上倾向于分配在个别机制与正式机制上。基于此，加强上级的政策指导和战略规划对合作意愿分配施加影响，使地方政府合理地将意愿分配给不同发展水平的省区和社会治理领域，发挥规则环境在合作意愿分配中的作用。

（二）展望

第一，关于客观条件对意愿分配结果的影响研究。本文中虽提及客观环境和主观偏好会对合作意愿的产生和分配产生影响，但并未对具体的规则环境、政治地位、外部压力和经济社会特征等影响因素与意愿分配结果之间的关系进行相关性分析，缺乏对各个因素对合作意愿表达具体影响程度的研究。

第二，关于合作意愿作用下区域合作现实的研究。本文中虽对合作意愿中对象选择、关系结构、合作领域以及机制选择的表现进行了具体分析，但并未对各个方面的实现情况进行比较。在未来的研究中，可以将地方政府的合作意愿与实现合作情况进行比较分析，找准现实差距及其原因。

第三，关于合作意愿表达的四个维度的结合研究。本文中虽对合作对象、关系类型、关注领域与机制选择四个维度的意愿分配情况进行了详细分析，但仅仅将四个方面作为意愿分配结果的独立表现，并未对四个方面结合情况进行分析。今后的研究中，可以采取多维的分析方法，将四个方面进行结合，更细致地分析合作意愿分配的规律。

推荐语

既有研究多关注地方政府合作意愿对区域合作的影响，却较少关注合作意愿自身，合作结果产生前的决策过程“黑箱”有待打破。合作意愿的形成机理为何？应当如何测量？作者从注意力分配的视角出发，基于对政府工作报告的文本发掘，对上述问题进行了回答，拓展了对地方政府合作行为选择的理论解释。（政治学人编辑部）

责任编辑：杨明

一审：班允博  二审：王智睿  终审：吉先生

文章来源：《学术研究》2021年第4期