中国古代两种基本的监察模式
从监察制度看中国古代国家治理
2021-04-02 来源：《中国社会科学报》2021年4月2日第2139期 作者：楼劲
在中国古代的政治制度和国家治理中，监察制度具有重要作用和地位。其主要包括上下级行政监督、御史台等专职机构的监察和朝廷特遣使者的巡察三个部分，并相应地制定了一套法律法规作为指导和规范。对于这套制度的特点和得失，学界已提供了大量研究成果，以下就其中一些突出问题略作勾勒。
古代专制体制影响监察运行态势
所谓专制即统治权与皇权合一，皇帝宰制一切权力，无论是内廷辅助班子还是外廷施政系统，实质上都服务于皇权，为皇权的贯彻所必需。监察的首要任务，就是保障这种服务和贯彻。对各种违法犯罪的纠举，包括对皇亲国戚、内官宠臣的监察，皆须服从于此。这是政治制度对监察的根本要求，势必影响整套监察体制的运行态势。
皇帝对权力的控制，有赖于内外、文武、条条、块块间的权力切割和相互牵制，又须以相应的协调和配合机制为前提。权力越集中，权力切割和牵制越要细化，相应的协调和配合也越要强化，否则各种权力离散无序，无法达成有效控制。而权力关系的错综复杂，使监察过程总是要兼顾上下左右更多的因素，也势必会使权责模糊，易于落入人人有责而高举轻放的监察窘境。
专制体制为监察提供了巨大的展开空间。在皇帝较为重视法纪或因时势需要厉行督责某项政务时，监察可以积极有效。但更常见的则是监察权不断膨胀，监察的方式和特点随皇帝和王朝更替而转移。因此，防止监察权的滥用，保障法律、法规的作用，明确监察的重点，节制监察对行政过程的干扰，在多重因素和关系的平衡中确保监察的基本效能，是历代监察制度正常运行的关键。
在中国古代国家治理中，承秉皇帝意旨展开监察和巩固统治，与忠于职守弹劾违法和扬清激浊之间，从根本上说是辩证统一、合之则治、离之则乱的关系。监察的难题多集中于此，又因时势不同，措置有异，存在着调节演进的多种可能。历史上曾有过北齐那种“主昏于上，政清于下”的现象，也发生过开皇末年那样持法愈严而纲纪愈坏的局面，更出现过贞观初年那样法纪严明而吏治澄清的典型，其中的经验教训足以供后世引为鉴戒。
中央集权要求加强地方监察
中央集权即地方权力来自朝廷、集中于朝廷，地方长官由朝廷任命和管理。因此，对地方的监察是中央集权的直接体现和有力保障，在中国古代政治体制中一直居于突出地位。与朝廷各部门相比，地方各级官员直接处于统治一线，资源所出而事务丛凑，地域辽远而易于离心，对之加强监察势在必然。
加强地方监察的途径，仍依托于前面所述监察体制的三大部分。其中，中央对地方政务和各级地方长官的行政督责，关系到整套政治、行政体制，对此的强化常在有必要调整中央与地方关系时通盘考虑、设计。御史台等专职机构对各地的监察，其程度往往有限，否则就须扩大其编制人员，又极易冲淡其监察朝廷各部门工作的重点。相比之下，特派使者对各地的巡察，在强化中央对地方监察时会更受重视。因其常可“一竿子插到底”，效能直接、方式灵活，选择余地较大，可以适应不同的局面和需要，又难免与专职监察机构和地方行政体系相关连，可以说是历代中央集权与监察的关系纽结。
历代地方巡察之制的成功之处有以下几点。一是定期与不定期、常务与要务巡察相结合，常在既定政区之上分区遣使。汉武帝在郡县之上分十三州部各遣刺史，唐初在州县之上分十道各遣巡察、采访等使，均是定期和相对稳定的使职，也都不排除朝廷临时遣使巡察。二是职权范围和事项明确，一般只察地方要官、要务，限制其监察范围，以免过多介入地方行政。三是权大责重，直接代表皇帝监察各地，并可兼具举荐贤能的正面激励功能，所纠者常被立即停职，所荐者多得重用。四是巡察使者选新锐干练者担任，常为出任高级重要职务的必要历练，对之严明考课和赏罚，其随行人员及巡察期间的起居交往亦有特定约束。
遣使监察之况牵动着地方行政体系的走向。分区遣使巡察的职权一旦扩大化和稳定化，就会因其全面监督区内政务和相应的兼衔，向又一级地方行政建制过渡。故汉代的各州刺史后来变成了州牧，郡县两级制变成了州郡县三级制；唐代的各道采访使亦在事实上成了一道行政长官，州县两级制变成了道、州、县三级制。这种局面既是监察权极易自发膨胀的体现，同时也是特定形势下全面强化中央对地方监察的结果，故须适时评估和把握遣使巡察对既定地方行政体制的冲击、调整作用。
监察体系各部分的关系
监察体系各部分的相互补充和制衡，既保障了整个监察网络的严密和效能，也防止监察权的过度膨胀和失控，是各时期维系国家治理和监察体制正常运行的重大课题。
就各种监察机构、监察官员之间的关系而言，御史台等专职监察机构与特派巡察使者，与各行政机关主掌审计纠督的官员之间，分属不同系统，职责有其共性，工作常相关联。权力由上而下授受和监督的过程，会不断发生对专职监察机构和官员的监督问题，衍生出相应的建制和职能。内外有别，以内制外的格局，往往又使内廷另有监察系统，并常将其触角伸到外朝。因而监察机构和官员设置及其关系的错综，是历代监察体系的常态。与之相关的种种设置都有历史形成的原因，却未必都有利于国家治理。适时整顿建制、理顺关系、各负其责，避免叠床架屋而内耗百出，是保障监察体系正常运行的前提。
就上下级行政监督与专职机构或官员的监察而言，即便制度规定相当明确，行政系统仍会自发排拒各种外来的监察和干预，外来的监察也不可避免会涉入和影响行政过程。要掌握好其中的度并不容易，而重要的是要保障行政权、责的统一，切实贯彻专职监察抓大放小的原则，控制其广泛介入和干预行政的倾向。再拿特派使者的监察来说，其固然有切实灵活之长，但若频繁遣使尤其是不断追加其监察事项，或其职责不予明确限制，就势必干扰或取代既定行政和监察建制的作用，也就有必要考虑现有建制的整顿问题了。
两种基本监察模式
在中国古代政治体制的发展历程中，秦汉时期大一统秩序初建，各级长官权、责俱大，甚至可对属下生杀予夺，朝廷的控制难以处处贯彻。这使得上下级监督作用突出，专职监察并不发达，特派使者亦不多见，监察重在行政目标是否实现，主要通过对各级长官政绩的督责和少量行政关节点的纠察来展开，不甚注重具体行政过程和各机构内部的履职情况。隋唐时期，朝廷的控制已大为深入，事权切割较细而长官权力弱化，行政事务常在上、下、平级不可或缺的协调中完成，共同对皇帝负责。这就使得上下级监督强度减弱，专职监察机构规模和职能扩展，特派使者较多出巡，整套监察开始呈现过程型特色。即监察活动渗入政令形成、下达和落实的连续过程，重在通过把控行政过程来保障行政目标的实现。
这代表了中国古代两种基本的监察模式。目标型监察的前提是官员权责比较完整、分明，长处是简要切实、便于管理，重在行政目标的完成，暗合行政责任制规律；短处是控制较为粗放，行政过程和下层的问题难以及时处理，容易积成局面失控和重大损失。过程型监察的前提是行政关系错综，长处在于防范、控制细密，较易避免重大事故的发生；短处是监察成本较高，过多的牵制影响了行政效率。历代监察的利弊成败，也常取决于统治者能否在既定体制下善用两者之长，根据政务的轻重缓急加以调剂。直到明清时期，过程型监察虽占上风，但特派大臣出掌各地要务的做法较为常见，不少重大事项仍能力求目标型监察，监察全局带有一定的复合型特点，这是当时尽可能兼顾行政和监察效能的重要经验。
综上所述，监察体制面临的突出问题，根源往往在于整套政治和行政体制。对这些问题的处置，有赖于监察体制各部分的动态平衡，有赖于相关法律法规的切实作用，更有赖于统治集团形成长治久安的共识和利益表达、沟通的正常机制。否则，就不免产生诸多冲突和内耗，极易使监察畸形发展，甚至成为党争的工具。在中国古代，这种严重的局面曾一再重现，影响着国家的治乱兴衰。
（作者系中国社会科学院古代史研究所研究员、中国魏晋南北朝史学会会长）