科普 | 东莞市城市更新：项目确权与拆迁补偿
本文来源：华勤城市更新研究院
作者：建纬东莞律所
导言
2018年8月15日，东莞市人民政府发布《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号），对新形势、新机遇下东莞市城市更新工作进行布局。102号文取消了村企合作改造模式，创设了单一主体挂牌招商改造模式，并提出建立前期服务商制度。
102号文印发实施后，东莞市城市更新市场迸发出新的活力，城市更新前期项目持续推出，迄今为止已有超过260个项目确认了前期服务商。作为东莞城市更新市场重要参与主体，前期服务商如何推进前期工作，值得探讨与研究。
东莞现有政策中对于更新单元范围内的不动产权益分成哪几类？按照此种分类实践中尚有哪些特定的不动产权益核查问题需要解决？
《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》（东府办〔2019〕29号，以下简称《挂牌招商操作规范》）第九条规定三类不动产权益人，具体包括：
第一类：集体土地所有权人，即集体经济组织；
第二类：依法登记的土地使用权人、房屋所有权人；
第三类：土地、房屋实际使用人，即未依法登记但凭历史用地、转让协议实际使用土地、房屋的个人或单位。
其中，第三类不动产权益人属于与集体经济组织签订历史用地协议的，由集体经济组织按规定确认；
属于与镇人民政府（街道办事处）或其下属企事业单位签订历史用地协议的，由镇人民政府（街道办事处）按规定确认。
不动产权益核查与确认工作推进过程中，发现存在大量土地和房屋的登记情况与实际使用情况不一致的情形，具体原因繁杂多样，包括土地和房屋的登记权利人去世、产权单位办理注销、登记权利人对外转让房屋产权未办理过户等，即便证载权利人对确认实际权利人的不动产权益无异议，该实际使用人也无法纳为目前政策规定的任何一类不动产权益人，即上述不动产权益人分类无法解决证载与实际权利人不一致的确权问题，需要在项目实操过程中不断探索。
此外，第三类不动产权益人除了实际控制不动产权益，一般还需要提供土地使用权、房屋所有权取得的协议或凭证资料。属于集体经济组织、镇人民政府（街道办事处）或其下属企事业单位签订历史用地协议的，由前述原流转主体按规定确认。
但是不少不动产从集体经济组织、镇人民政府（街道办事处）或其下属企事业单位流转后，又经历了多次流转，前述原流转主体一般难以确认该实际使用人的不动产权益。
而且，第三类不动产权益未能涵盖从市人民政府或其下属企事业单位、私企、私人流转但未办理产权登记的不动产权益，相关情形如何进行核查与确认，政策中亦未明确规定，需要在实践过程中积极寻求解决思路。
东莞现有政策中对于城市更新单元不动产权益核查和确认工作有什么指导意见？
《挂牌招商操作规范》规定镇人民政府（街道办事处）依据城市更新权籍调查相关办法核查和确认不动产权益。目前，东莞市关于权益调查的文件主要是《东莞市“三旧”改造土地和房屋权籍调查工作方案（试行）》（东国土资〔2017〕264号）。
据了解，《东莞市城市更新不动产权籍调查操作细则》正在编制，相关不动产权益核查和确认工作指引也在不断细化。
对于已办理产权登记的不动产，原则上按照证载确认不动产权益；对于大量未办理产权登记的不动产，《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号）提出完善历史权益确认机制的原则性规定
即对于没有权属来源证明或者不动产登记与真实权利状态不符的，查明历史协议等情况后，由政府、村组集体实行“一次公告、全部确认”，公告无异议后即可确认其不动产权益。
但基于不动产登记机制不健全、历史用地手续不完善、农村城市化等历史原因，前述原则性规定仍难以解决城市更新项目纷繁复杂不动产权益核查与确认难题。
为规范辖区内不动产权益核查与确认工作的开展，道滘镇人民政府先试先行，于2020年11月13日印发了《道滘镇城市更新项目权益核查与确认操作》（东道府〔2020〕46号），明确了不动产权益核查与确认相关实体规则和实施流程等基本原则，对道滘镇辖区内及其他镇街的城市更新项目开展不动产权益核查与确认的实操工作均具有一定的指导性意义。
东莞市城市更新单元不动产权益核查和确认工作过程中，主要面临的工作难点有哪些方面？
根据《挂牌招商操作规范》第九条，不动产权益确认大致可以分为核查确认集体土地所有权、依法登记的土地使用权和房屋所有权、以及未依法登记土地和房屋实际使用权三种权益情形和形态。
前期工作过程中，由于实体规则不明确，前期服务商容易在后两种权益的确认工作中陷入困境。实体规则的确权难题具体又分为不动产权益确认和不动产状态核查两方面：
第一，权益确认方面。城市更新项目中涉及的土地和房屋的使用年限普遍长达二十年，土地和房屋的登记权利人或已去世、产权单位或已经办理注销、登记权利人或已对外转让房屋产权等等导致产权登记情况与实际使用情况不一致。
此外，城市更新项目中存在大量没有任何权属资料有待确权等情况，不动产权益来源形式繁杂多样，包括买卖、赠与、继承或遗赠、赠与、置换、分家析产、离婚分割、共有分割、法院判决、合作建房等等，另外还存在大量集体建设用地以租代售、权利人下落不明等确权疑难问题，错误认定不动产权益人风险较大。
第二，不动产状况核查方面。实操难点主要集中于地块指界测量、在建地上房屋测量等问题。由于土地范围指界工作欠缺规范性文件的指引，前期服务商难以按照规范流程确定地块范围，特别是未办理产权登记的土地和登记情况与不动产权益人主张的实际权益情况不一致的土地。
对于启动城市更新工作时正在施工建设（尚未完工）的建筑物，目前也暂未明确的测量标准和处理办法，前期工作参与主体未能形成统一做法或通行的惯例。
由于城市更新权益核查流程不明确，实操工作面临程序过于繁琐、实施难度较大等问题。
在确权流程设计层面上，前期服务商需要精准理解不动产权益核查与确认工作与权籍调查工作之间的差异，在政策规定的权籍调查工作流程基础上作出相应调整、细化；
在确权工作实施推进过程中，前期服务商需要接受并处理利益相关主体对初步公示结果提出的异议、协调集体经济组织和镇人民政府（街道办事处）按照规定审查并出具权益确认意见书、提交确权结果并完成备案等细节问题。
前述内容在全市范围内的城市更新政策中暂无明确的规定，导致前期服务商普遍表示具体开展不动产权益核查与确认工作的难度较大。
为保证不动产权益核查与确认工作成果的准确、合规性，为避免日后陷入不动产权益确认争议而无证可循，建议前期服务商在开展不动产权益核查与确认工作前，聘请专业的法律服务团队，整体分析项目拆除范围内不动产权益实际情况，结合不动产登记和实际控制或占用两个层面，以尊重历史、实事求是、公平公正为工作原则，对不动产权益核查与确认实体规则、程序提出可行性建议，其专业辅导工作应贯穿确权全流程。
对于更新单元范围内未办理产权登记的不动产，如何核查与确认其不动产权益人？
对于未办理产权登记的建筑物，现行法规政策未明确规定具体、系统的权益确认规则。建议要求不动产权益申报人提供其合法占有、使用土地、房屋相关证明材料，以便开展不动产权益核查与确认工作。
按照《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》（东府办〔2019〕29号，以下简称《挂牌招商操作规范》）的规定，属于与集体经济组织签订历史用地协议或者不动产位于集体土地上的，由集体经济组织按规定确认；
属于与镇人民政府（街道办事处）或其下属企事业单位签订历史用地协议的，由镇人民政府（街道办事处）按规定确认。对于不动产权益申报人能够提交生效的法律文书比如民事判决、裁定书、司法拍卖成交确认等材料，经核实相关信息后可直接确认其为不动产权益人。
前期服务商应当将初步审查的权籍结果予以公示，以广而告之的方式通知申报权益人、潜在权益人拆除范围内不动产的权属情况，在前期工作过程中充分暴露权属纠纷，配合开展相关异议处理、纠纷调解工作。经公示无异议的，对公示不动产权益人予以确认，但提示最终以司法机关出具的生效的法律文书认定为准。
对于更新单元范围内已办理产权登记但申报权利人与登记权利人不一致的不动产，如何核查与确认其不动产权益人？
以产权登记为不动产权益核查与确认的基础依据，据此要求实际使用人与证载权利人先行办理产权变更登记，以变更后的产权登记主体为不动产权益人。
如确实无法办理变更登记的，证载权利人确认实际使用人享有不动产权益的，由证载权利人先行办理注销登记，或者出具放弃不动产权益并愿意配合完成后续产权注销手续的书面声明，可按规定直接确认实际权利人为不动产权益人。
如双方对不动产权益核查无法达成一致意见的，建议暂先确认证载权利人为不动产权益人，实际使用人对此有异议的，可通过司法途径确认其权益，不动产权益人以司法机关出具的生效的法律文书认定为准。
集体经济组织成员（本村人）将更新单元范围内宅基地及地上房屋转让给不具备同一集体经济组织成员身份主体（外村人）的，如何核查与确认宅基地及地上房屋权益人？
旧村改造项目存在不少本村人将其名下宅基地及地上房屋转让给外村人的情况，面对城市更新拆迁补偿的巨额利益，在不动产权益核查与确认过程中，本村人与外村人容易因拆迁补偿利益分配问题产生纠纷。
在本村人配合、集体经济组织确认外村人享有不动产权益并出具相关权益确认意见书的前提下，可直接确认该外村人为不动产权益人。
关于农村宅基地上房屋买卖合同效力问题，由于东莞市并非国家确定的宅基地制度改革试点地区，根据《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第19条，本村人向不具备本集体经济组织成员资格的人出卖宅基地上房屋的，该房屋买卖合同应被认定为无效。
鉴于此，如果本村人与外村人无法达成一致意见，稳妥起见视情况可先确认本村人为不动产权益人。对于本村人来说，就算其不动产权益被确认，其仍面临被外村人提起民事诉讼的风险。
在此情形下，房屋买卖合同被认定为无效，依据广东省高级人民法院《关于审理房屋买卖合同纠纷案件的指引》（粤高法〔2017〕191号）的规定，外村人有权请求人民法院将综合考虑当事人过错等因素，判决本村人向其支付相关拆迁补偿所获利益，以平衡买卖双方的利益。
更新单元范围内不动产权益人下落不明的，如何推进不动产权益核查与拆迁补偿等相关工作？
不动产权益人下落不明的情况，将直接阻碍不动产权益核查、更新意愿征询、拆迁补偿协议签署等工作的开展。鉴于宣告失踪、宣告死亡在司法程序上耗费时间比较长，市场主体一般不轻易启动相关司法程序，但东莞市城市更新项目存在部分权益人是外籍人士、海外侨胞或者已移民境外，等待其出现的机会相对渺茫。
建议在项目拓展阶段或前期工作阶段提前摸底项目范围内空置房屋等不动产权益人下落不明的情况，尽早启动相关司法程序，以便在有限的前期工作服务期限完成相关需要权益人配合的工作。
通过主动查询产权登记信息或搜集相关资料可以确定不动产权益人，但无法与其取得联系的，可以通过寻找其利害关系人，向人民法院申请宣告该权益人失踪的司法程序。人民法院宣告下落不明自然人失踪后，将确定其财产代管人。由财产代管人代表不动产权益人申报权益、表达更新意愿、签订拆迁补偿协议，但补偿权益归不动产权益人；权益人重新出现之前，由财产代管人代管相关补偿。
通过主动查询产权登记信息或搜集相关资料可以确定不动产权益人，并查明不动产权益人已（宣告）死亡，但无人继承又无人受遗赠的，可根据《民法典》第一千一百六十条“无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有，用于公益事业；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有”等规定，确认国家/集体为不动产权益人。
更新单元前期工作阶段，如何开展拆迁补偿工作？不同类型拆迁补偿签约模式的特点及风险分别有哪些？
在前期工作阶段，可按照《挂牌招商操作规范》第十六条的规定，由改造土地所属集体经济组织提前开展拆迁补偿工作。此种签约模式下，由项目委托的前期服务商垫付补偿资金，但拆迁补偿协议应当以集体经济组织为主体签订，不动产权益人确认为该集体经济组织。
但集体经济组织在前期工作阶段所签署拆迁补偿协议及其权益后续如何整合至挂牌招商所产生的收购主体名下，相关政策未作明确规定，后续需结合挂牌招商实践进行探索。
此种模式下，前期服务商虽然通过垫付补偿资金的形式参与到协议签订之中，但是无法直接锁定项目开发权益，如其他市场主体在挂牌招商阶段取得项目收购主体资格，前期工作阶段签署的拆迁补偿协议及其权益将一并整合至项目收购主体名下。
此外，在项目实操过程中，不少市场主体正在探索以自己的名义开展拆迁补偿签约工作。此种签约模式下，即便签署的拆迁补偿协议应属有效，但因不符合东莞市城市更新政策的相关规定而在实践中或难获得主管部门的认可、备案，影响项目后续审批备案事宜。
此外，如该签约主体未能取得项目收购主体资格或成为项目成交方，已签署的拆迁补偿协议后续还将面临履行不能的风险，或将带来违约责任等；如该签约主体取得收购主体资格，不排除需要应备案审核要求，在不动产要约收购阶段重新签署相关拆迁补偿协议以完成相关协议备案工作。
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