雨仁研究 | 行政复议中止行为，原则上不可诉
一、案情简介
2016年11月28日，甲向北京市教育委员会提出《学生申诉申请书》，市教委于同年11月30日作出京教法申字[2016]7号《不予受理决定书》，认为甲申诉事项不符合《普通高等学校学生管理规定》第六十条、第六十二条、第六十三条关于学生申诉有关规定，决定不予受理。甲不服该决定，于2016年12月15日向教育部申请行政复议，教育部于同年12月22日对甲作出教复中字[2016]1号《中止行政复议通知书》（以下简称被诉通知书），主要内容为：你对市教委作出的7号不予受理决定不服，向本机关提出行政复议申请。行政复议受理审查期间，发现你已向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼，目前案件正在审理当中。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项的规定，决定自2016年12月20日起中止该行政复议案件的审理。行政复议中止原因消除后，本机关将恢复该行政复议案件的审理。
甲不服，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求判令被诉通知书无效，一审法院予以驳回；甲不服一审裁定，上诉后，二审法院裁定维持一审裁定。甲不服生效裁定，向最高人民法院申请再审；最终，最高人民法院驳回甲的再审申请。
二、法律焦点及简要评析
本案焦点为行政复议机关根据《行政复议法实施条例》等规定作出的中止行为是否具有可诉性？这也是一个具有普遍性的法律问题。
笔者将结合有关法律及涉矿规范性文件，对涉矿行政复议中止的原因及行政复议机关中止后的法定义务等进行分析，再对本案予以分析。
（一）涉矿行政复议案件中止审理的法定原因
根据《行政复议法》《行政复议法实施条例》《自然资源行政复议规定》关于行政复议中止的规定，法定的中止原因有十一项，分别是：
1.《行政复议法》第二十六条“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”之规定；
2.《行政复议法》第二十七条“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”之规定；
3.《行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定的七项原因，即：作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；
4.《自然资源行政复议规定》第二十五条第一款规定的两项原因，即：双方当事人书面提出协商解决申请，行政复议机构认为有利于实质性解决纠纷，维护申请人合法权益的；申请人不以保护自身合法权益为目的，反复提起行政复议申请，扰乱复议机关行政管理秩序的。
（二）中止涉矿行政复议，行政复议机关的法定义务有哪些？
1.依法做出中止决定的义务
有充分证据证明有上述十一种情形的，行政复议机关才能作出行政复议中止通知书。
在《自然资源行政复议规定》（原《国土资源行政复议规定》）已经实施的情况下，《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项“其他需要中止行政复议的情形”不能成为“任意中止”的尚方宝剑，更不能成为人为调节案件审理节奏的“法宝”。
2.书面告知中止具体原因的义务
行政复议机关依法作出中止决定的，应当按照《行政复议法实施条例》第四十一条第三款、《自然资源行政复议规定》第二十五条第四款之规定，及时向行政复议申请人书面告知中止的具体原因，而非仅仅告知中止结果。
3.中止原因消除后，依法及时恢复审理，并书面告知申请人的义务
中止原因消除后，行政复议机关应按照《行政复议法实施条例》第四十一条第二款、《自然资源行政复议规定》第二十五条第四款之规定及时恢复审理，并书面告知行政复议申请人。
（三）行政复议机关依法作出的中止复议案件行为是否是人民法院的受案范围？
对于本案而言，一审法院是否受理甲针对复议机关中止复议行为的起诉，关键在于该起诉是否符合法定起诉条件。
根据《行政诉讼法》第四十九条，“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”是提起诉讼应当符合的法定条件之一。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 （法释〔2018〕1号）第一条第二款规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
根据上述法律、行政法规及司法解释，一般而言，行政复议案件中止行为仅是复议程序中的过程性行为，并非最终对外发生法律效力的行为，也不会对当事人的权利义务产生实际影响，最终发生法律效力和产生实际影响的行为系中止事由消失后复议机关作出的行政复议决定。对于本案而言，甲针对教育部作出的中止行政复议通知提起行政诉讼，不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件；对于不符合法定起诉条件的，人民法院依法不予立案，如果已经立案的,应当裁定驳回起诉。
综上，一审二审法院审理结果并无不当。
对此亦有最高人民法院和广东高院都有典型案例相印证，例如（2019）粤行终1042号《广东省高级人民法院行政裁定书》指出：“白云区政府作出的云府行复［2018］519号《中止行政复议审查通知书》并未增加张某某的义务负担，未减损其权利，也未损害其寻求救济的权利，故张某某起诉请求撤销该中止行政复议审查通知不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
三、启示
1.依法审理行政复议案件，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护行政相对人的合法权益，监督被申请人依法行使职权，是行政复议机关的法定职责。行政复议机关应严格依照法律、行政法规、规章的规定审理案件，依法作出行政复议中止、行政复议决定等行政行为。
2.一般而言，行政复议案件中止行为仅是复议程序中的过程性行为，并非最终对外发生法律效力的行为，也不会对当事人的权利义务产生实际影响，最终发生法律效力和产生实际影响的行为系中止事由消失后复议机关作出的行政复议决定。复议机关中止复议程序的行为一般不属于行政诉讼应当受理的“行政行为”的范畴，除非该中止行为直接设定了当事人的权利义务，或者实际上剥夺了当事人依法寻求救济的权利。
3.行政复议机关做出的中止行为虽然一般不可诉，但是并非没有其他法律救济。特别是对行政复议机关仅告知中止决定，而不明确告知中止原因的，申请人可以向行政复议机关通过发函、去电等方式积极沟通，依法反映诉求；对于中止事由消除的，而行政复议机关迟迟不恢复审理的，申请人可以要求行政复议机关依法尽快恢复审理。如果申请人对行政复议机关最终做出行政复议决定不服，可以在提起行政诉讼时，针对复议机关的复议中止等程序性或实体性违法行为，提请人民法院予以司法审查。