我国旅游业用地概念内涵及分类探讨
一、法律法规和政策文件中旅游业用地的相关提法
目前在我国法律法规和政策文件中，对于旅游业用地并没有一个明确的概念和统一的分类，而是存在多种相关的提法。
（一）我国土地法律法规中的旅游业用地
较早提及旅游业用地的法律法规是1990年国务院颁布的行政法规，即《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）。这部法规在第十二条中提出土地使用权出让最高年限按用途确定，其中第四款提到“商业、旅游、娱乐用地四十年”。这个年限是所有用途中使用年限最短的（居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；综合或者其他用地五十年）。
1994年7月，第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《中华人民共和国城市房地产管理法》，其中第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”这是旅游业用地问题首次见诸国家法律条文。经过2007年、2009年、2019年三次修正，该条款没有变化，今天依然适用。可以看出，《城市房地产管理法》在很大程度上是延续了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的提法，将旅游和商业、娱乐等并列，强调的是土地用途，而不是作为一种正式分类提出来的。
1998年8月，根据第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议，对《中华人民共和国土地管理法》进行修订，增加第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”其中明确提到“旅游用地”一词，且将其作为建设用地的一种。联系上下文来看，这一概念带有一定土地分类性质。2019年新修订的《土地管理法》仍然保留了这一条款。
（二）我国土地分类政策文件中的旅游业用地
改革开放后，我国长期使用的土地分类依据主要是全国农业区划委员会1984年印发的《土地利用现状调查技术规程》和国家土地管理局1989年制定并于1993年修订的《城镇地籍调查规程》。两个规程均采用两级分类。
前者在一级类“居民点及工矿用地”下的二级类“特殊用地”中提到“旅游”字样。“特殊用地”含义是“指居民点以外的国防、名胜古迹、风景旅游、墓地、陵园等用地”。
后者在一级类“商业金融用地”下单列一个“旅游业”二级类，含义是“指主要为旅游业服务的宾馆、饭店、大厦、乐园、俱乐部、旅行社、旅游商店、友谊商店等用地”。除此之外，在“商业金融用地”中另一个二级类“商业服务业”中，以及一级类“市政用地”下二级类“绿化”中，也分别提到饭店、旅社和公园、动植物园、风景名胜等和旅游业直接相关的内容。
在这两个文件的基础上，2001年原国土资源部制定了一个城乡统一的《全国土地分类（试行）》，2001年8月印发，2002年1月1日起试行。前两个文件中的土地分类停止使用。《全国土地分类（试行）》采用一级、二级、三级三个层次的分类体系，共分3个一级类、15个二级类、71个三级类。该分类没有直接提旅游业用地或旅游用地，和旅游业用地最相关的主要有：一级类“商服用地”下的二级类“餐饮旅馆用地”和“其他商服用地”，前者含义为“指饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等及其相应附属设施用地”，后者包括旅行社、运动保健休闲设施、夜总会、俱乐部、高尔夫球场等用地；一级类“建设用地”二级类“公用设施用地”下的三级类“瞻仰景观休闲用地”，其含义为“指名胜古迹、革命遗址、景点、公园、广场、公用绿地等”。
为便于第二次全国土地调查，中国土地勘测规划院和原国土资源部地籍管理司起草了《土地利用现状分类》国家标准（GB/T21010-2007），2007年8月由原国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会共同发布。这一标准采用两级分类，和《全国土地分类（试行）》类似，没有直接提旅游业用地或旅游用地，和旅游业用地最相关的主要有“商服用地”下设的“住宿餐饮用地”和“公共管理与公共服务用地”下设的“风景名胜设施用地”。前者指主要用于提供住宿、餐饮服务的用地，包括宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等；后者指风景名胜（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等）景点及管理机构的建筑用地，景区内的其他用地按现状归入相应地类。另外，“公共管理与公共服务用地”下设的“公园与绿地”，其含义是城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地，和旅游业用地也比较相关。
2017年11月开始实施的国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），对2007年版本进行了修改。和旅游业用地相关内容的修改主要有两个方面：一是将二级类“风景名胜设施用地”从一级类“公共管理与公共服务用地”调整到一级类“特殊用地”中，并将其含义修改为“指风景名胜景点（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园等）的管理机构，以及旅游服务设施的建筑用地。景区内的其他用地按现状归入相应地类”；二是将原一级类“商服用地”下的二级类“住宿餐饮用地”细分为两个二级类“旅馆用地”和“餐饮用地”，并在“商服用地”下新增二级类“娱乐用地”，“指剧院、音乐厅、电影院、歌舞厅、网吧、影视城、仿古城以及绿地率小于65%的大型游乐等设施用地”。
此外，建设部门主要从建设角度对城市用地进行了分类。1990年7月，建设部发布《城市用地分类与规划建设用地标准》，该标准为国家标准，编号为GBJ137-90。采用的是三级分类，和旅游业用地最相关的是“旅馆业用地”“文物古迹用地”“公园”等小类。2010年12月，住建部发布了修订后的新标准，编号为GB50137-2011。采用的依然是三级分类，和旅游业用地最相关的用地，除了和旧标准一致的“旅馆用地”“文物古迹用地”“公园绿地”等小类外，还有“康体用地”小类中提到的赛马场、高尔夫、跳伞场等用地。
（三）其他政策文件中的旅游业用地
在其他很多政策文件特别是近年的政策文件中，也会涉及旅游业用地问题，但是这些文件多是从政策支持角度提出一些关于旅游业用地的具体意见，基本不涉及旅游业用地的概念和分类问题。如2009年12月出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）提出，“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业”。
需要特别强调的一个文件是2015年11月原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局联合出台的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）。这个文件是到目前为止，唯一一个以旅游业用地为主题、对旅游业发展用地政策进行系统规定的中央层面文件。该文件多处提到“旅游业用地”一词，但是没有做出界定，同时并存的还有“旅游业发展用地”和“旅游产业用地”。从文件内容来看，所谓的“旅游业用地”涉及自然景观用地、影视城和仿古城等人造景观用地、住宿和餐饮等旅游接待设施用地、旅游厕所用地、邮轮游艇码头用地、自驾车房车营地用地、乡村旅游用地、风景名胜用地等多种类型。
二、研究者对于旅游业用地概念和分类的探讨
由于法律上没有明确阐释，地类上也没有对应标准，研究者对旅游业用地相关概念和分类做了诸多探讨。要注意的是，多数文献采用的是“旅游用地”一词。
（一）对旅游业用地概念的探讨
从定义界定的思路来看，大体上可以分为两类。
第一类是狭义上的定义，将旅游业用地等同于风景旅游用地尤其是风景名胜区用地。这类定义往往结合风景名胜区规划等实践，参考《土地管理法》中“旅游用地”提法和土地分类体系中对景观用地的定义，将“旅游用地”限定在风景名胜区等建设用地范畴。比如，郭焕成（1981）在针对十三陵地区的研究中提出，旅游用地指陵园和名胜古迹及为其服务的建筑用地；郭焕成（1987）提到，中国科学院地理研究所拟定的土地利用分类系统将旅游用地作为特殊用地的一种类型，和军事用地、外事用地、自然保护区并列，含义指风景游览区、名胜古迹；朱德举（1996）将旅游用地界定为风景旅游区土地，认为旅游用地是风景旅游区内人们从事旅游活动的场所，是自然作用与人类活动之间进行物质循环、能量循环、信息传递的复杂系统，是最基本、最广泛的具有旅游功能的各种因素的组合；王万茂（2003）认为，一般人们所提到的旅游用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地。随后更多的研究者跳出了风景名胜区和建设用地的范围，将旅游业用地指向一般的景观休闲用地。如梁栋栋、陆林（2005）认为，旅游用地是旨在保护具有美感的自然景观和满足人们精神文化的需要，供观赏、游览、文化娱乐、教育和科研使用的特殊土地；章牧、李月兰（2006）提出，旅游用地是由原生的自然景观与人文景观共同组合的可供观赏、游览、娱乐、教育和科考使用的特殊土地；张娟（2008）认为，旅游用地是指在地球表层的特定区域，由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文地质、动物、人类活动的种种结果组成的土地生态系统中，凡是具有游憩功能的、可以被旅游业所利用的自然、经济、历史综合体；胡千慧、陆林（2009）指出，具有游憩功能，可以被旅游业利用的各类土地资源都应视为旅游用地。
第二类是广义上的定义，从旅游活动全环节或旅游业发展的角度来界定旅游用地。比如，毕宝德（2000）认为，旅游用地就是旅游业用地，即在旅游地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地。这一定义显然比景观休闲用地要广泛，包括度假、疗养、休息、娱乐等用地。吴郭泉等（2008）沿用了上述定义。后来的研究者进一步明确把旅游接待服务设施用地纳入。比如，周菲菲（2010）提出，旅游用地包括旅游客体用地、旅游媒介要素用地以及旅游辅助要素用地；徐勤政等（2010）提出，旅游用地是指旅游要素在空间范围的分布和联接，是指旅游单位（与旅游业相关的独立主体，包括旅游吸引物、旅游接待设施等）在城市中的数量和分布；王金叶等（2015）提出，旅游用地是国土资源的重要组成部分，主要指各种直接用于旅游活动的土地和间接服务于旅游发展的土地。
（二）对旅游业用地分类的探讨
旅游业用地分类和其概念内涵具有很强的关联性，对旅游业用地的界定决定了旅游业用地分类的依据和范围，因而较多文献在对概念内涵进行分析的基础上，进一步讨论了旅游业用地的分类问题，仅有少数文献直接讨论了旅游业用地分类问题。对旅游业用地分类的探讨总体上也可分为两类观点。
一类观点是在建设用地范畴内对旅游业用地进行分类。早期关注的主要也是风景区的用地分类。如吴承照和过宝兴（1991）将名山风景区旅游用地划分为游赏用地（包括游赏地和游赏路线用地）、硬部门用地（接待服务设施用地、旅馆业、旅游交通运输等产业用地以及休憩娱乐用地）和软部门用地（风景名胜管理机构用地和常住人口生活用地）。后来的一些研究考虑到了城市乃至乡村地区的旅游业建设用地分类问题。如：徐勤政等（2010）以北京市新城规划旅游用地为例，设计了三种旅游用地分类方案。其推荐的第一种方案以《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）为参照，将旅游用地分为旅馆业用地、公益性游乐用地、经营性游乐用地、经营性康体休闲用地、休疗养用地、游乐公园用地、民俗旅游用地7类。席建超（2013）明确指出，“旅游用地”属于建设用地的一种，主要指用来旅游开发和建设的建筑物、构筑物的用地，是与“城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地”等同的用地类型，是一种功能性用地。他将旅游用地分为三种类型：一是“旅游产业发展用地”，指服务于“热点”旅游城市（乡村、景区）产业转型升级的用地类型；二是“旅游项目开发用地”，指服务满足旅游“温”“冷”区或者一般城市休闲度假需求的用地类型；三是“公益性旅游项目用地”，指与旅游活动相关的各种公益性质的博物馆、展览馆等用地类型。
另一类观点从旅游活动开展或旅游业发展的整体角度对旅游业用地进行分类。这类观点出现得要晚一些，从一开始就突破了风景区和建设用地的局限，广泛涉及了农用地、建设用地和未利用地等不同类型。比如：张娟（2008）将旅游用地分为5个层次，一级类“旅游用地”下设“娱乐景观用地”和“旅游接待及生产用地”2个二级类，再依次往下细分三级。吴冠岑等（2013）将乡村旅游用地分为乡村游赏用地、旅游服务用地和公用设施用地三大类。刘杰等（2013）采用三级分类，将生态旅游用地按景观与服务功能差异分为生态旅游自然景观用地、生态旅游人文景观用地和生态旅游服务设施用地3个一级类，其中生态旅游自然景观用地和生态旅游人文景观用地是景观用地，生态旅游服务设施用地是支撑生态旅游发展的服务用地。陈文娣（2014）提出以旅游用地作为一级类，将生态保护用地、旅游游赏用地、旅游基础设施和公共服务设施用地、旅游商业开发用地、其他旅游用地5类用地作为二级类，下设16个三级类。王金叶等（2015）以《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）为基本依据，构建了包括旅游设施用地、旅游地产用地和旅游景观用地3个二级地类、9个三级地类和20个四级地类的旅游用地分类体系。苏子龙等（2017）提出一个四级分类体系：一级地类分为建设用地和非建设用地，并分别对应旅游设施用地和旅游生态用地2个二级地类，其中，旅游设施用地下设游憩设施用地、基础设施用地、服务设施用地和管理设施用地4个级地类和分属的14个四级地类，涵盖了为游憩活动提供直接和间接支持的所有设施用地；旅游生态用地主要以自然资源为旅游吸引物，在开发过程中不改变原有用途和功能，下设耕地、园地、林地、草地、水域和其他土地6个三级地类。余中元等（2019）基于社会生态系统理念，从全域旅游视角，依据旅游用地社会生态系统的要素组成、结构和功能对旅游用地进行了分类，在旅游用地一级类下，设资源系统用地、用户系统用地、基底系统用地、相互联系用地4个二级用地类和自然景观用地、人文景观用地等20个三级地类，自然保护区管理用地等53个四级地类。
三、对于旅游业用地界定及分类的进一步思考
（一）旅游业的成长与对旅游业用地认识的深化拓展
我国旅游业发展起步晚，真正意义上的旅游业发展是在改革开放之后。一开始主要着重于入境旅游，国内旅游连统计都没有，整个旅游业市场规模和产业规模都非常有限。1993年11月，国务院办公厅转发原国家旅游局的文件《关于积极发展国内旅游业的意见》，首次明确将发展国内旅游纳入国家政策，我国旅游业规模迅速扩大。1994年我国首次公布国内旅游总花费，为1023.51亿元，不到当年国际旅游外汇收入73.23亿美元的2倍。随着城乡居民收入快速增长和双休日制度的实施等，国内旅游保持高于入境旅游的速度增长。1998年，我国国际旅游外汇收入126.02亿美元，国内旅游总花费2391.18亿元，国内旅游总花费相当于国际旅游外汇收入的3倍。该年我国国内生产总值85195.5亿元，旅游总收入大致相当于GDP的4%。在当年的中央经济会议上，旅游业与房地产、信息产业等一起被列为“国民经济新的经济增长点”。进入21世纪后，我国旅游业持续快速发展，不仅规模继续扩大，而且范围大大拓展，新业态、新商业模式层出不穷，和国民经济社会发展的关联越来越紧密。2009年12月，国务院出台《关于加快发展旅游业的意见》，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，提出了建设世界旅游强国的目标。
在上述背景下，无论是法律法规和政策文件中关于旅游业用地的提法，还是研究者对旅游业用地的相关探讨，都明显可以看出有一个对旅游业用地不断深化拓展认识的过程。
改革开放初期，我国法律法规和政策文件对旅游业用地是“点到为止”。1984年《土地利用现状调查技术规程》只是将名胜古迹和风景旅游并列作为特殊用地的具体内容。1989年《城镇地籍调查规程》提出了“旅游业”二级类，但是界定的旅游业偏于旅游接待行业。其中还特别强调了“友谊商店”，显然和当时着重发展入境旅游有关。当旅游业日渐成为国民经济的重要产业之后，旅游业用地问题明显得到更多的重视。2001年《全国土地分类（试行）》是后来土地分类标准的基础，该分类体系涵盖了餐饮、住宿、旅行社、景观休闲等多个和旅游业相关的用地类型，并且提到了“高尔夫球场”，这正是在当时旅游开发中遍地开花并造成了很大社会影响的一类旅游项目。2015年中央层面出台了以旅游业用地为主题的文件，这一文件覆盖了大多数旅游业用地类型，并且提到了影视城、仿古城、旅游厕所、邮轮游艇码头、自驾车房车营地等当时旅游业发展中广受关注的新业态、新领域。2017年原国土资源部组织对《土地利用现状分类》标准进行了修订，也考虑了影视城、仿古城以及大型游乐设施用地等新的旅游业用地形态。
理论研究方面的情况和此类似。从文献数量来看，在改革开放之初每年仅有零星几篇提及“旅游用地”或“旅游业用地”的文献，但从20世纪90年代末开始数量显著增加，到了近10年，每年提及“旅游用地”或“旅游业用地”的文献数量达到500篇上下，并且以旅游业用地为主题的文献也越来越多。从内容来看，涉及旅游业用地的概念、分类、规划、空间演变、政策制约和创新等方方面面，特别是对旅游业用地概念内涵的认识，不断有新的突破，逐渐从对景区用地、建设用地的关注，发展到对各种旅游业用地形态、覆盖三大地类的研究。
（二）风景旅游用地、旅游接待设施用地和旅游业用地
从前面的叙述中可以看出，早期人们对旅游业用地的关注主要在于风景旅游用地和旅游接待设施用地。在有关政策文件中，甚至只侧重其中的一个方面。理论研究也是如此，在对旅游业概念内涵的探讨中明显存在两种倾向：一种侧重于景观休闲用地，另一种侧重于旅游接待设施用地。当然，政策法规实践和理论研究之间本来就存在很强的交互影响。
为什么会出现上述情况？这和旅游理论与实践的发展史有关。从理论研究的学科介入来看，介入旅游领域最多的也就是地理学和经济学、管理学。由于不同学科学者的专业背景不同，导致他们对旅游业用地的关注点和思维方式也会有差异。我国早期很多研究旅游的学者都是从地理学科转入，自然对风景旅游关注更多。到了20世纪90年代后，从经济或管理学科转入的旅游研究者逐渐增多，对旅游接待行业的研究也就多了起来。从理论研究进展来看，最成熟的两个旅游研究领域就是户外游憩研究和旅游接待业研究，美国等国家甚至很少设立类似于我国旅游管理专业这种笼统的专业，户外游憩和旅游接待业往往分别设立专业。从实践发展来看，早期的旅游活动以观光旅游为主，因而景观构成了旅游活动的核心，景观用地自然容易得到关注。虽然接待设施是改革开放前期旅游业的短板，但是由于此时我国旅游市场是卖方市场，因而旅游接待行业长期没有作为规划的重点。当时很多旅游规划都是资源导向型的，旅游业发展的主要任务是把景区开发出来。随着旅游市场规模的扩大，旅游接待行业在满足旅游者需要的同时也给地方带来了可观的效益，加上旅游市场逐渐转变为竞争性市场，旅游接待行业的重要性逐渐显现出来，在用地中也就必须加以考虑。之后，旅游活动从以观光旅游为主转向观光、休闲、度假、专项并重，各种非传统旅游资源不断得到开发，各种非传统旅游场所不断得到利用，各种旅游新业态、新商业模式不断产生，人们逐渐认识到旅游业用地不只是景观休闲用地和旅游接待设施用地，旅游业用地的综合性、复合性也就提出来了。此外，在旅游业发展过程中有两个方面的实践明显起着引领作用，一个是前面提到的规划实践，另一个是行业管理实践。前一方面的实践一开始由地理学者主导，后来又加入了很多城市规划学者，他们多对风景旅游用地更为关注。后一方面的实践在开始的时候主要局限于旅行社、导游、饭店等旅游接待行业的管理（原国家旅游局的前身是中国旅行游览事业管理局，早期是和中国国际旅行社合署办公的，直到1982年国家旅游局才正式挂牌成立），这种情况也反映在国民经济统计分类等相关管理体系中（在国民经济统计行业分类中，“旅游业”条目主要指旅行社业），自然也影响到了人们对旅游业用地的认识。
顺便要提及的是，上面的分析实际上已经指出，旅游业用地并不都是建设用地。粗略地说，旅游业用地不等同于风景旅游用地，即使是风景旅游用地也不都是建设用地；旅游接待设施用地多属于建设用地，但是旅游者观赏或体验的对象可能是一片森林、一个湖泊、一块农田、一处滩涂，因而景观休闲用地很可能属于农用地和未利用地。鉴于旅游业用地涉及多种形态、多种性质的用地，不能笼统地说旅游业用地属于建设用地。
（三）是旅游用地还是旅游业用地
对旅游业用地的研究可以追溯至20世纪80年代初期，当时在对土地分类等的研究中就涉及了旅游业用地问题。由于当时我国旅游业实质上还没有真正成为一个产业，因此研究者多从旅游活动或旅游事业开展的角度考虑，提出的是旅游用地概念而非旅游业用地概念。前面提到，中国科学院地理研究所在拟定土地利用分类系统时采用的也是旅游用地一词。这种情况对后来旅游业用地理论研究和实践发展产生了长远影响，即使是今天，“旅游用地”的使用频率还是远远高于“旅游业用地”。笔者于2020年3月12日在中国知网的查询结果显示，全文中含有“旅游用地”一词的文献有517篇，而含有“旅游业用地”一词的文献仅有34篇，其中还包括同时并含二者的22篇。尽管如此，笔者认为，在多数情况下，使用“旅游业用地”一词可能比“旅游用地”一词更合适。
首先，可以和《土地管理法》中提到的“旅游用地”相区别。作为土地管理的专门法，《土地管理法》的权威性毋庸置疑。这部法律明确提出“旅游用地”用语并将旅游用地作为建设用地的一类，但是很多研究者或文献中提到的旅游用地就是指泛泛而言的旅游活动或旅游业发展用地，并不是建设用地所能涵盖的，这实际上和《土地管理法》的用法存在冲突。在实践中，由于《土地管理法》没有对旅游用地做出明确界定，出于可操作性，土地利用现状分类国家标准等文件避开了“旅游用地”提法，而采用更加具体的住宿餐饮用地、景观休闲用地等提法。因此，为了方便讨论旅游业用地的概念内涵和分类，笔者建议采用“旅游业用地”一词作为研究对象的统称。（当然，更根本的解决办法，还是应该对《土地管理法》进行修订，比如说将旅游用地修订为旅游设施用地，这相对更为准确且易于理解。）
其次，“旅游用地”中的“旅游”一词含义较为模糊，采用旅游业用地概念可以部分避免由于旅游概念模糊而带来的一些混淆。旅游概念是旅游研究最基础的概念，同时也是一个难题。在不同文献中人们提到的“旅游”其所指对象存在很大不同，有的指作为旅游研究对象的旅游现象，有的指旅游业，有的指旅游活动。即使同指作为人类行为的旅游活动，有的地方所说的旅游范围要宽一些，比如作为各国旅游统计基础的世界旅游组织给的统计定义，旅游包括出于休闲、事务和其他目的到惯常环境之外的旅行和逗留；而有的地方所说的旅游范围要窄得多，仅指休闲性的、愉悦性的旅游，如反映社会常识的《现代汉语词典》对旅游的解释是“旅行游览”。由于“旅游”概念的模糊，“旅游用地”的含义自然也就难以界定清楚。更麻烦的是，用地是落在一定具体空间上的，而旅游（活动）的本质在于移动性和异地性，一次完整的旅游活动是旅游者从常住地到异地再返回的全过程，两者之间具有内在的冲突。实际上，实践中一般不会考虑一次完整的旅游活动用地，而只会考虑在特定空间进行特定旅游活动的用地问题，从供给角度来说，也就是一个地方旅游业发展的用地问题。因此，虽然旅游业用地概念也有这样那样的问题，但是由于在行业管理等实践中已经对旅游业形成了一些规范性认识，在此基础上延伸的旅游业用地概念其含义相对也更为明确。国土资规〔2015〕10号文件采用的正是旅游业发展用地和旅游业用地等提法，而没有采用旅游用地提法。
从旅游业发展和旅游活动开展两个角度来讨论旅游业用地问题其实是相通的。因为从旅游业的概念本质来说，它就是为人们进行旅游活动提供产品或服务的组织的总和。有些研究者也明确提出旅游用地即旅游业用地，如毕宝德（2000）。本文选择使用旅游业用地提法，在这一概念下可以方便地讨论旅游业发展的相关用地问题，其含义和部分研究者或文献中提到的“旅游用地”类似。
还要说明的是，有部分文献采用的是旅游产业用地概念，如原国土资源部对桂林旅游业用地改革方案的批复文件名称是《关于桂林旅游产业用地改革试点总体方案的批复》，这种提法也不是很准确。所谓产业，一般指构成国民经济的行业或部门，在产业经济学中，尤指提供相同或类似产品的企业的总和，这些产品之间具有很强的替代性。可见产业的概念具有明显的经济性质，这一点和事业不同，事业强调的是公益性。在生产生活实践中，二者并不是截然分开的。比如对于文化领域，在政府文件中经常并提文化事业和文化产业。对于旅游业来说，同样存在产业和事业的区分，实际上由于旅游业中事业的成分所占比重非常大，用旅游产业来指代旅游业是不全面的。旅游业的范畴要比旅游产业大得多，旅游业的发展在很大程度上依赖于政府和社会提供的公共产品和服务，包括交通、通信、卫生、环保、社会治理等许多方面。特别是相关文件关注的景观休闲用地，如风景名胜区、文物保护单位、森林公园等，其实大多数都属于事业的范畴。从以上分析来看，旅游产业用地概念是个较小的概念，大多数的时候采用旅游业用地概念更为准确（当然，在不那么严谨的情况下，二者也可以混用）。
（四）旅游业用地的概念
简言之，旅游业用地就是指旅游业发展涉及的用地。它并不是一个单一的用地类型，而是支撑旅游业发展的各种用地的统称。旅游业用地具有几个明显的特征。
一是综合性。这种综合性首先体现在旅游业用地涉及多种形态的用地。有的研究者也称为多样性。笼统地说，旅游业用地包括景观休闲用地、旅游接待设施用地、旅游基础设施用地等不同类型，进一步说景观休闲用地又包括风景名胜用地、农业景观用地、游乐场所用地等不同类型，旅游接待设施用地又包括住宿设施用地、餐饮设施用地、购物场所用地等不同类型。关于怎么分类的问题接下来还要讨论，这里不再赘述。其次还体现在多种形态的用地聚集在一起。由于旅游活动、旅游产品和服务是一个整体，不是说在一个地方就只提供一种产品或服务，而是可能同时需要提供多种产品或服务，比如说旅游者除了游览观光，还要吃饭、睡觉、娱乐、购物等，这时候就可以建立一个旅游综合体。虽然餐馆、饭店、游乐场和商店等可以分别设立，但它们聚集在一起形成的综合体显然不是单一用地类型。
二是复合性。指的是同一地块承载着多种不同功能。首先是旅游功能和非旅游功能用地的复合。前面提到旅游业是指为人们进行旅游活动提供产品或服务的组织的总和。这中间有一个问题：就是为人们进行旅游活动提供产品或服务的组织也可能为非旅游活动提供产品或服务。比如一个餐馆的就餐者、一个博物馆的参观者，都可能既有旅游者，也有本地居民。那么该餐馆、博物馆的用地显然分别兼顾餐饮和旅游、文化和旅游用地性质。还有一些场所可能是部分具有旅游用途。比如工业旅游，有的工厂将部分生产工艺和场所提供给旅游者参观和体验，虽然工厂用地整体上属于工业用地，但是确实部分涉及旅游发展用地问题；再如乡村旅游，很多农用地种植了大片的油菜花、薰衣草等，它们构成了重要的景观，因而也同时具有农用地和旅游用地的性质。其次是商业旅游用地和公益旅游用地的复合。大量旅游设施同时具有公益性和商业性，其用地也就具有复合性质。如一条旅游公路可能不仅仅为旅游经营服务，同时还为当地居民的生产生活服务；旅游厕所从总体上应属于公共服务，但是有的旅游厕所却附带有商业设施。还有一种复合是旅游业内部不同细分行业（功能）的复合。规模大一点的饭店往往同时具有餐饮、住宿、娱乐、购物、会议等功能，一些度假村集成的功能就更多了。近些年发展比较快的演艺餐馆、博物馆酒店等，也是两种以上旅游功能的复合。复合性和综合性之间的界限并不总是很明确，复合在一定意义上说具有综合的含义，而一个地块上不同业态的综合可能就成了复合。
三是变化性。变化是万事万物都具有的特征。对于旅游业用地来说，由于这种变化性表现得特别明显，使得对旅游业用地概念和分类（接下来要分析）的把握更加困难，实际上它和综合性、复合性一样，都是导致法律法规和政策文件中对于旅游业用地没有明确界定和统一分类、旅游业用地研究难以形成共识的重要原因。特别是法律法规和政策文件一般都会保持一定的稳定性和延续性，很难根据产业发展变化做到即时调整。因此，即使在每一次出台新的文件或对旧文件进行修订时，充分考虑了新的情况，但随着旅游业用地的发展变化，新的或修订的文件很快可能又存在一些不适用的问题。
（五）旅游业用地的分类
目前研究者已经就旅游业用地分类提出了很多不同的意见。从相关文献中可以看出，多数研究者注意到了旅游业用地的综合性和复合性，在分类设计时考虑到了旅游景观用地、旅游设施用地和旅游商业用地等不同用途用地，覆盖了现有土地分类体系下的农用地、建设用地和未利用地，而不只是建设用地或风景名胜用地。但是，虽然每一种分类方法都有它的道理，不同研究者提出的分类也有类似之处，然而还没有哪种分类方法真正形成共识，旅游业用地远没有形成一致的分类体系。而且，对于旅游业用地综合性和复合性等特征的考虑普遍还不够深入，可操作性也不足，有的分类过于抽象，有的分类过细（甚至达到四级分类）。一方面难以与现行土地利用分类体系对接而无法落实，另一方面又因为在实践中起不到太大作用而没有必要。
笔者认为，在当前情况下，相对于提出一个具体的分类方法，对分类原则和方法进行讨论更加重要。
1. 旅游业用地分类必须遵循的原则
对旅游业用地进行分类，可以从土地分类体系入手，也可以从旅游系统划分入手，但是一个好的分类体系，不管基于何种视角，都必须同时满足几条原则：
一是和土地分类体系相衔接。首先是要和《土地管理法》的三大类（即农用地、建设用地和未利用地）相对应，其次要和《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》等相适应。因为这些文件是城乡规划和国土空间规划等的依据，旅游业用地分类只有和上述规划相衔接，才能真正得以落地，相关的旅游业用地政策才真正具有可操作性。
二是符合旅游业实践需要。制定旅游业用地分类本身不是目的，目的是要通过土地政策的创新，推动旅游业高质量发展。这需要对旅游业有深刻的理解，而不只是以《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》等为模板，把旅游业相关用地装进去。
三是满足生态安全和高效土地利用需要。生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护好耕地”是我国的基本国策，制定旅游业用地分类等政策必须在有利于生态环境保护、有利于土地集约化使用和耕地保护的前提下进行。
2. 旅游业用地分类需要明确的几个问题
从分类方法来说，有以下几个问题需要明确：
一是旅游业用地分类和土地分类体系的关系。鉴于旅游业用地的综合性和复合性，实际上是不可能将旅游业用地作为单独的一类嵌入目前的土地分类体系中的。这和国民经济行业分类中没有整体的旅游业类似。旅游业用地分类实际上就类似于旅游统计中提出的旅游卫星账户。构建一个旅游业用地分类体系不是要替代现有的土地分类体系，而是作为现有土地分类体系的附属物和其并存，用于指导旅游业用地实践，相对独立又从属于现有土地分类体系。
二是旅游业专有用地类型的设置。在旅游业用地形态中，其实多数都不是旅游业所独有的，因而首先考虑的应该是共性，而不是设置独立的旅游业用地类型。只有在所有的现有用地类型都不能符合的情况下，才考虑设置专有的旅游业用地类型。
三是复合型用地的处理。复合型用地如果是在原有用地基础上附加旅游功能，不改变原有土地用途，则参照原地类进行管理。如工厂利用部分场所组织旅游者参观，不影响工厂生产，其用地可不做调整。复合型用地如果改变原有土地用途，变成以旅游经营为主，则需要调整地类，并根据是否进行新的建设确定是否需新增建设用地指标。
四是综合性用地的处理。综合性用地如果能够区分开来，则分别处理。如旅游厕所的主体部分和附属商业设施部分可以分别按照公用设施用地和商业设施用地处理，出于鼓励集约化利用的宗旨可以在土地价格方面采取一定优惠措施。如果难以区分，可以考虑设立旅游综合服务的新用地类型。
3. 对旅游业用地分类体系的设想
基于前面的讨论，笔者试提出一个旅游业用地分类的设想，这一设想遵循“旅游功能-用地形态-土地分类”三者合一的逻辑思路。
首先，确定用地的旅游功能用途。对旅游活动内容概括较好并得到广泛运用的一个理论是“六要素”理论，所谓六要素即食、住、行、游、购、娱。根据这一理论，从旅游功能用途角度，可以将旅游业用地分为旅游餐饮、住宿、交通、游览、购物、娱乐用地。除此之外，还应该考虑集散、信息咨询、医疗、卫生、通信等公共管理与公共服务用地以及后来在“六要素”基础上增加的商、养、学、闲、情、奇等新六要素用地。后者从用地的角度来看，除了会议展览等用地外多是复合性用地。综上，我们可以从旅游功能用途角度，将旅游业用地分为旅游餐饮、住宿、交通、游览、购物、娱乐、会议展览、公共管理与公共服务用地。
其次，分析每一类用地的具体形态。比如说旅游住宿用地，除了城市建设的标准化酒店，还要考虑农家乐、民宿、自驾车房车营地、树屋、帐篷酒店等非标准化住宿设施；游览用地，除了考虑国家公园、风景名胜区、国家森林公园等以外，还要考虑博物馆、文化馆、文化公园、文化创意街区、古村镇、观光农业园等场所。当然，由于每一类用地的具体形态非常多，这里只能择其要者提出来，根据旅游业用地的发展变化以后可以再调整。比如仓储购物，涉及旅游购物用地的新形态，但由于还不是很普遍，这里暂时不考虑。
最后，结合土地分类体系明确旅游业用地的对应地类。这里主要根据《土地利用现状分类GB/T21010-2017》确定地类。比如旅游住宿这一块，可能就分别涉及商服用地中的旅馆用地和住宅用地的农村宅基地。
上述分类显然不可能穷尽所有旅游业用地的类型，但是基本涵盖了旅游业用地的主要类型，可以为旅游业用地政策制定提供参考。有些属于非专有性用地和综合性、复合性的旅游业用地参照前面提出的思路予以处理。
本文从历史演变以及理论和实践交互影响的角度，梳理了法律法规、政策文件中对旅游业用地的相关提法以及研究者对旅游业用地概念和分类探讨的不同观点，在此基础上，对我国旅游业用地概念及分类做了进一步思考。主要创见包括：提出以旅游业用地替代旅游用地概念，明确旅游业用地是指支撑旅游业发展的各种用地的统称，具有综合性、复合性、变化性等特征；提出构建旅游业用地分类体系必须坚持和土地分类体系相衔接、符合旅游业实践需要、满足生态安全和高效土地利用需要等原则；提出旅游业用地分类体系实质上是土地分类体系的卫星体系，旅游业用地分类重点在于旅游业专有用地类型；提出了综合性、复合性旅游业用地分类的基本思路，并基于“旅游功能-用地形态-土地分类”三者合一的思路构建了新的旅游业用地分类体系等。旅游业用地概念和分类问题非常复杂，本文虽然就旅游业用地概念和分类提出了一些想法，但是究竟可操作性如何还有待检验，而且仍然有许多问题比如树屋和帐篷酒店的土地类型、海洋海岛旅游开发等本文未做讨论，这些都有待于进一步研究。
作者：宋子千，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，中国旅游研究院首席战略研究员、政策与科教研究所所长；博士后毛良祥提供了宝贵意见，研究助理马晓芬、刘国荣、张琳、张杰等在数据资料整理方面做了大量工作